直击农村义务教育经费保障机制

教育经费短缺一直是制约农村义务教育发展的主要因素之一。2006年实施农村义务教育经费保障机制后，逐步将农村义务教育全面纳入了公共财政保障范围，建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制实施以来，总体进展良好，但仍存在着一些矛盾和问题，其中既有长期存在，但在实施新机制后更加凸显的历史欠账问题，也有新机制实施后出现的新问题。

新机制实施后存在的主要问题

公用经费依然紧张，学校运转困难 税费改革前农村中小学公用经费主要来源于杂费，还有一部分来自农村教育费附加。税费改革后，杂费成了公用经费唯一的来源渠道，随着治理教育乱收费工作的推进，许多以前用来补充学校公用经费的收费项目被取消。新机制实施以后，公共经费由中央和省财政全额负担，但比原收费额有所减少。如西部某县2005年义务教育阶段学杂费、信息技术费、蒸饭费等收入达4245万元；实施新机制后，免收学杂费，取消信息技术费、蒸饭费，而上级下达的上半年免杂费专项资金为1715万元，全年预计为3430万元，将减少815万元。同时，由于公用经费按生均划拨，规模较大的学校由于规模效应还可以维持；对于规模较小的学校而言，要保障正常的运营则会更加困难。

教师实际收入减少，地方性津补贴难以兑现 教师工资包括基本工资、补助工资和其他工资等。在教师工资由县财政统一支付以后，基本工资部分基本能够到位，但其仅占教师工资的50%左右，除此之外的补助和津贴，则是根据各地的财政状况而定，在不同省、不同县，甚至在不同乡镇之间都存在着较大的差异。在部分财政困难的地区，实施新机制后，教师地方性补贴和社会保障政策不能全部落实，特别是乡镇学校原来发放的课时津贴、绩效考核奖励等没有了资金来源，教职工实际收入有所减少。据调查，有些地区小学教师月平均实际收入减少几十到几百元不等。

农村中小学危房改造资金依然短缺 由于农村中小学校舍大多修建于上世纪80年代之前，目前正处于需要集中改造的时期。农村税费改革前，中小学校舍修建和危房改造资金主要来源于农村教育费附加和教育集资，预算内拨款比例很小；另一方面，教育费附加和教育集资还被大量挪用于支付教师工资，造成经费需求和供给的巨大缺口。税费改革后教育集资被取消，上级财政校舍维修改造资金标准没有充分考虑各地修建成本的差异，造成部分地区校舍维修经费的较大缺口。

教育债务压力难以化解 教育负债在各个县（市、区）是普遍现象。以四川省为例，全省“普九”债务达20多亿元，绝大部分为农村教育欠债，其中包括银行贷款、欠施工队的工程款、以及大量对教师和其他个人的借款。农村税费改革前，学校通常将所收的教育费附加以及部分学杂费用于归还借款利息或部分本金。新机制实施后，农村教育费附加取消，学杂费也大幅度减少，而国家明确规定补助资金不能用于归还欠债，学校还债的压力进一步加剧。

建立公共教育财政体系，

保障教育经费投入

调整财政支出结构，加大教育经费投入 首先，应转变政府职能，科学调整财政支出结构，确保教育支出的优先增长。当前政府财政支出不合理现象普遍存在，如承担了过多的经济建设和管理职能，建设“政绩工程”和“形象工程”、行政管理费用过高，财政支出效率偏低甚至浪费等等。因此，转变政府职能、建设公共财政体系是当务之急，应尽快调整财政支出结构，合理增加教育投入。其次，增加教育经费来源。研究增设教育专项资金新渠道，如通过开征教育税和发行教育公债等方式来拓宽财政性教育收入来源。鼓励社会资金进入教育领域，倡导教育捐助，促进民办教育发展。

调整教育经费支出结构，推行义务教育均等化首先，优化教育投资结构，逐步降低财政投入中高等教育的比例，合理增加中等教育投入，确保义务教育投入。其次，加大中央和省级政府转移支付力度。增加农村义务教育投资在中央教育投资中的额度和在中央扶贫专款中的比重，增加城市向农村、发达地区向贫困地区的转移支付，保证贫困地区农村义务教育持续发展的最低经费需要。同时，进一步规范转移支付制度，减少一般性转移支付中税收返还形式的补助数额，增加均等化的一般性转移支付。

提高教育资源配置效率，完善义务教育经费监管制度 首先，要确保政府投入的主导作用，尽快制定全国义务教育均等化标准，在财政支出中保障义务教育的优先发展地位。其次，探索多元化的服务供给机制，利用公共服务购买等方式，通过内部竞争促进教育资源的优化配置。同时，加强对教育经费使用的监管。义务教育经费一方面面临总体投入不足的问题；另一方面，现有短缺的经费也存在配置不良的问题，既有“外延发展”造成的结构不良，重复投资，重复建设问题；也有配置过程中对各个地区、各个利益群体分配不合理、不公平的问题；另外，少数干部贪污腐败、公款吃喝的行为也浪费了大量的教育资源。

建立“经费分级负担，管理以县为主”的农村义务教育财政体制

农村义务教育的管理以基层地方政府为主，但对义务教育的公共投资，则由中央和地方政府共同负担，而中央和省级政府承担了更大的责任，这是当今世界许多国家的通行做法。这种管理主体和投入主体相对分离的体制，有利于义务教育入学和教学管理，也有利于保证义务教育投入来源的稳定，同时避免了因管理主体间财力差距造成的学校办学条件的差异，从而保障了义务教育发展的均衡性。

明确中央、省、县三级分担主体 中国“以县为主”的农村义务教育管理体制，在事权划分上并没有太大异议。从管理上来讲，“以县为主”是指义务教育的办学管理以县为主，包括教职工的人事和工资管理、学校教学管理、办学经费的使用管理以县为主。从教育经费上来讲，“以县为主”是指义务教育经费的分配和使用以县为主，投入则由各级政府共同承担。应进一步明确中央、省、县三级政府的投资主体地位，同时中央或较高层次的政府承担更大的投入责任。

公共投资由分散模式逐步转为集中模式 根据政府投资主体的不同，世界各国义务教育公共投资体制大体有三种类型：集中模式（义务教育的投资主体是中央政府，中央财政比重一般在50%以上）、相对集中模式（投资主体是省、州等高层次地方政府，比重一般在40%以上）和分散模式（投资主体是基层政府，比重一般在50%以上）。虽然各国财政体制差异很大，但是大部分国家当前在义务教育公共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层地方政府。完全采取分散模式的国家较少。目前，我国农村义务教育存在的主要问题是支出责任重心偏低导致地方财力与事权不匹配。农村义务教育经费中县级财政的比重仍占70%左右，中央财政不足10%，省级财政约占20%。在公共财政框架下，应进一步加大中央、省级政府承担的义务教育支出责任，减轻县级政府的财政支出压力，争取到2020年县级财政比重下降到30%左右，省级财政比重达到20%左右,中央财政比重达到50%以上。

完善农村义务教育经费分担机制 农村义务教育经费分担机制，需要在分担比例、分担项目等方面作出进一步的改革，并应根据中国的实际情况，分阶段推行地区差别化政策，逐步实现教育均等化。

第一，将农村中小学教师工资纳入分担机制。从教育经费的构成来看，在目前三个支出大项，即教师工资、公用经费和校舍建设维修经费中，工资支出没有列入分担范围。事实上，教师职工工资恰恰是义务教育经费支出中最大的一项，全国普通小学教育经费中75%用于工资支出，农村小学达到77%；初中阶段教师工资支出也占教育经费的66%，农村地区达到71%。因此，如果中央、省、市等上级政府不能在工资支出部分承担更大的责任，农村义务教育经费紧张问题将很难得到有效缓解。为此，我们建议，农村中小学教师基本工资由中央财政负担，中西部地区农村中小学教师工资中的地方津贴也应被纳入分担范围（如表1所示）。

第二，合理确定各级政府支出分担比例。在当前地区差异显著的情况下，全国实行统一的经费分担比例显然并不现实。我们建议，在2020年之前，按照东部、中部、西部分地区确定各级政府的财政责任，增加对困难地区的分担比例和财政转移支付力度，初步实现农村义务教育的均衡发展。2020年以后，考虑逐步取消地区差别化政策，实行统一的义务教育经费分担机制。

第三，重视解决教育负债问题。教育负债是一个全国性的问题，其中最主要的是“普九”负债和危房改造项目配套资金欠债。因为目前县级财政普遍薄弱，相当多的县财政属于“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”财政，难以偿还如此规模的义务教育负债。因此需要上级政府对义务教育负债担负更多的责任。为此，首先应该对债务的数量、分布、结构等基本情况进行调查，划定债务时限，坚决制止新的债务产生；其次，对教育债务类型进行划分，明确中央、省、市、县四级对“普九”债务的负担比例，并把解决贫困地区的“普九”欠债纳入财政预算，逐步落实。

（作者为国家发改委经济研究所博士、副研究员）

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