人口流动下政府间事权优化配置研究

摘要：目前我国财政体制的改革已经成为学界和政界关注的焦点。在人口流动的背景下，如何优化政府间的事权配置是财政体制优化设计的一个重要前提。实践中大规模的人口流动必然会带来流动人口公共服务的供给责任问题，进而会产生政府间有关流动人口公共服务的事权和支出责任配置问题；理论上，人口流动会引致地方公共产品供给的财政外部性，增加政府间事权和支出责任效率配置的难度。

关键词：人口流动；政府事权；财政体制；政府职能；义务教育；养老保险

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）06-0074-06

一、人口流动与政府间事权配置的逻辑关联分析

在英文文献中“人口流动”这一概念并不常见，取而代之的是“人口迁移”（Migration）。如联合国国际人口学会的《人口学词典》将人口迁移定义为“人口在地理单元之间的空间移动，通常涉及居住地的永久性变化”。在国际通行意义上，流动人口与迁移人口之间的共性在于人口跨越了一定的地理区域，区别在于常住地是否发生永久性的改变。由于“永久性”难以度量，所以国外区分流动人口与迁移人口的实际意义并不显著。可见，国外流动人口或迁移人口的界定依赖于空间和时间两个基本因素。目前中国的人口流动可以定义为：“人们超过一定时间长度、跨越一定空间范围、没有相应户口变动的空间位移过程即人口流动，发生这种人口流动过程的人口即为流动人口”（段成荣等，2012）[1]。可见，中国的人口流动概念与国外最大的区别在于除了时间和空间因素外，还必须考虑户籍因素。伴随着人口流动，户口登记地发生变化的成为迁移人口，户口登记地未发生变化的成为流动人口[2]。在中国，流动人口与迁移人口的区分意义重大。二者在流入地所能享受到的公共服务或者权益是大不相同的，原因是中国的户籍制度事实上已经成为一种利益分配机制和社会管理的“操作系统”（陆益龙，2012）[3]。

实践中频繁大规模的人口流动必然会带来流动人口公共服务的供给责任问题，进而要求明晰政府间有关流动人口公共服务的事权和支出责任配置。理论上，人口流动会引致地方公共产品供给的财政外部性，直接影响地方政府的财政利益，进而影响地方财政激励，增加地方公共产品的效率供给的难度。公共服务供给的财政外部性具体可以分为溢出和溢入两个方面。溢出效应表现为由某一个地方政府供给（负担供给成本）某种公共服务的受益外溢到其他地方政府。溢入效应表现为某一地方政府因为其他地方政府的公共服务供给行为而受益却不用支付成本。人口流动下，这种财政外部性突出的反映在两类公共服务中。第一是教育。一个人幼年时在某地接受基础教育而在工作年龄时却迁移到另一个地方工作，提供基础教育的地方政府承担了改善个人人力资本的成本，而工作地的地方政府却因为此人的流入而无偿获得了一部分财政利益。实践中，在人口流动下，高层次教育的公共产品属性较弱，私人产品属性较强；基础教育的公共产品属性则比较突出。外部性强的教育一般由高层级的政府负责供给有助于将人口流动引致的财政外部性内部化。当然，在完全采用具有使用者付费性质的受益税资助教育的情况下，人口流动可能不会引起太大的财政外部性，因为完全采用受益税资助基础教育就类似于私人产品的市场交易。第二是社会保障，包括养老保险、医疗保险等。一般情况下，正值劳动年龄的人口对于养老和医疗服务的需求较低而税收贡献较高，退休年龄的人口则相反。因此，退休地的地方政府承担了养老和医疗服务的税收成本，而工作地的地方政府却获得了养老和医疗服务的税收收益。在人口流动的背景下，养老保险和医疗保险具有较强的私人产品性质，其公共产品属性主要表现在受益的外溢性。如果由地方政府承担支出责任，那么相应的社会保障标准也可能出现地区间的差异，从而引起人口（尤其是老年人口）向保障标准高的地区流动，形成福利移民，这样可能会强化地方政府间的财政外部性。可见，人口流动会模糊公共产品的受益边界，造成地方政府公共服务供给中财政收益与财政成本的不对称，从而可能扭曲地方政府的公共产品供给激励。这在流动人口公共服务供给的实践中可能表现为：随着财政外部性的增强，地方政府可能出台一些针对流动人口的限制措施，或者对流动人口进行有目的的筛选。因此，人口流动要求科学配置政府间的事权与支出责任。

二、人口流动下我国政府间事权配置的缺陷分析

从制度变迁来看，建国后我国历次财政体制改革均体现出“重财权、轻事权”的改革传统，收入分享方面的改革成绩较大，而事权划分则一直维持原有格局（蔡红英，2007）[4]。由于我国目前没有专门的《财政法》，事权划分的具体细则主要体现在国务院的一些规章当中，例如，1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对事权在中央与地方之间进行了总体上的划分，但其表述本身有很多含糊不清之处，事权划分的操作性较差（楼继伟，2013）[5]。从实践看，除了外交与国防之外，几乎所有的事权都是由中央与各级地方政府共同分担，反映到各级地方政府的机构设置上就是“职责同构”（朱光磊等，2013）[6]。受到我国高度集权的政治治理体制影响，上级政府一般握有更大的支出责任配置权和变更权，支出责任下移几乎成为一个必然的趋势。我国的市县乡三级基层地方政府一直负责提供几乎所有的公共服务（田志刚，2010）[7]。流动人口的公共服务供给责任也主要由基层地方政府承担。随着人口流动的日益频繁，流动人口公共服务供给引发的财政外部性日益显著，严重影响了地方政府的积极性。这里以义务教育和养老保险两项公共服务为例进行分析。

（一）义务教育“两为主”政策与“以县为主”投入体制的冲突

1986年通过的《义务教育法》及其后颁布的《义务教育法实施细则》明确了县级乃至乡镇财政对于义务教育支出的主体责任。分税制改革带来了县乡财政困难，2000年以后的农村税费改革进一步缩减了县乡政府的财源。义务教育支出的高度分权使得财力本已不足的县乡政府很难保障足额投入。为缓解矛盾，中央从2001年开始首先将义务教育的支出责任重心由乡镇财政提升到县级财政（“以县为主”）；2005年国务院要求将义务教育经费纳入财政保障范围；2006年在西部地区实施农村义务教育经费保障机制，2007年在全国推广。新机制进一步明确了中央和各级地方政府的支出责任，建立了中央和地方分项目、按比例分担义务教育经费的机制。虽然新机制增加了中央和省级政府的支出责任，但并不意味着县级政府投入主体地位的改变。以农村义务教育经费为例，根据陈静漪等（2011）[8]的测算，县级政府承担了占总经费的74.6%的人员经费；中央与地方分担的项目只包括义务教育的公用经费和基建经费。而在省以下各级政府间事权界定不清的背景下，省级政府不可能构成义务教育投入的主体。

就流动人口的义务教育而言，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》首次指出了流入地政府在解决流动人口义务教育问题上必须承担的责任，明确提出了“两为主”政策，即“以流入地为主，以公立学校为主”。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》再次重申了“两为主”原则，并成为随后解决流动人口义务教育的基本原则。“两为主”政策强调了流入地政府对流动人口义务教育的投入责任，在“以县为主”的投入体制下，主要由流入地县区级政府承担投入责任。实践中，“两为主”政策是中央将流出地的支出责任平移到流入地的结果（葛新斌，2007）[9]，同时中央又没有规定流出地将流出儿童的义务教育经费转移给流入地政府，中央自身也没有直接承担相应的支出责任。2006年《关于解决农民工问题的若干意见》虽然规定了“以流入地公立学校为主接收农民工随迁子女，按照实际在校人数拨付学校公用经费”，但这里并没有规定经费投入的主体是哪级政府。由于长期以来义务教育经费基本是依据户籍人口拨付的，在“以县为主”的体制下，流入地县区级政府依据本地户籍学生人数向公立学校拨付教育经费，必然导致公立学校将不具备本地户籍的流动儿童视为“额外负担”。另外，在流入地城市的农民工出于生活成本的考虑而多居住于城市的城乡结合部，工作地往往位于市中心，前者与后者并不属于同一区县级政府的管辖范围。按照《义务教育法》“就近入学”的原则，大量农民工随迁子女将在城乡结合部的公立学校就读。在“以县为主”的投入体制下，城乡结合部区县级政府的财力较弱，对于农民工随迁子女的义务教育需求明显力不从心，供给积极性将受到很大影响。

通过“两为主”政策与“以县为主”投入体制的冲突可以看出，主要由基层地方政府负担流动人口义务教育支出责任很难解决地区间的财政外部性问题。无论是流出地成年人外出就业导致的义务教育供给的财政外部性，还是流入地为本地流动儿童提供义务教育可能产生的财政外部性，都不能仅仅依靠地方政府解决，中央和高层级地方政府的介入和参与是必要的。

（二）养老保险统筹层级过低与地方政府的人口选择

从国际实践看，各国的养老保险一般实行全国统筹，保险基金可在全国范围内调剂使用。目前我国的养老保险统筹层级过低，省级统筹还未完全落实，基金统筹一般以市县级为主，统筹单位多达2 000余个（郑秉文等，2012）[10]。从总体上看，发达的流入地基金财务状况较好，欠发达的流出地基金财务状况较差。地方政府成为事实上的养老保险基金财政补贴的直接承担者。中央政府也会对基金缺口较大的地方政府给予财政补贴，但补贴比例并没有一定之规。这说明中央与地方政府间在养老保险财政补贴的支出责任划分上是模糊随意的。支出责任划分模糊与统筹层次过低（支出责任下沉）两方面促使地方政府将本地的统筹基金视为自身财政利益。对人口流入的发达地区而言，丰厚的统筹基金既减轻了地方政府为养老保险基金缺口进行财政补贴的压力，还有利于地方政府降低本地企业的养老保险缴费率，增强本地招商引资的竞争力。对于国家整体而言，基金余缺不能在统筹区间调剂会直接导致财政补贴支出的无效率，可能强化地方的属地主义，不利于全国统一市场的形成。

由于我国实行“统账结合”的养老保险制度，流动人口养老保险关系的转移涉及到“统筹账户”和“个人账户”的同时转移。虽然国家层面出台了养老保险转移接续办法和城乡养老保险衔接办法（《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（2009）、《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》（2014）和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（2014）），但是依据相关规定，流动人口在跨统筹区域转移职工养老保险时只能转出个人账户和部分统筹账户资金，在城乡养老保险制度间转移时也只能转移个人账户。在地方政府力图维护各自基金利益的情况下，对于流动人口进入本地养老保障体系是有选择的，鼓励年轻人加入的同时限制中老年人转入，对转出行为一般持支持态度。一般情况下，年轻人的加入有助于缓解一个地方的人口老龄化问题，改善本地社保基金的财务状况；人口转出则会减轻本地将来养老保障的支出责任，即便是年轻人转出也会将原先全部或部分企业缴费无偿留在本地，为本地的统筹基金做出贡献。现行转移办法规定了养老待遇领取地的确定原则为：在流入地缴费至少满十年，否则最终的待遇领取地还是户籍所在地①。这一原则导致了地方政府不断吸纳年轻的流动人口加入本地的养老保险，而对养老保险转移接续的积极性不高，常常坐视流动人口频繁“退保”或“断保”。这也是我国流动人口养老保险参保率偏低，参保积极性不高和转移接续成功率较低的重要原因。无论是“退保”、“断保”，还是重新入保，都意味着流动人口养老保险的便携性损失，不利于劳动力资源的优化配置，也可以视为流动人口公共服务供给的财政外部性没有得到内化的一种成本代价。

三、适应人口流动的政府间事权优化配置的政策建议

（一）人口流动下政府间事权优化配置的原则

关于事权划分的原则，西方学者已经有了较为系统的研究，形成了系列理论包括外部性理论、偏好识别理论、公共产品层次理论、规模经济理论等。这些理论都与人口流动存在一定程度的关联。因此，在人口流动的背景下，政府间的事权配置应该遵循以下原则：（1）外部性原则。人口流动是引致地方政府间财政外部性最重要的原因之一。从公共服务供给利益外溢性来看，人口流动引致的“溢出”和“溢入”效应是极为复杂的。在“溢出”和“溢入”效应方向明确时，公共服务事权可以保留在层级较低的地方政府，并通过地方政府间的横向财政协调来化解外部性。但在“溢出”和“溢入”效应较为复杂时，地方政府间的财政协调的交易成本过高时，由中央政府或高层级的地方政府（省级）承担事权有助于减轻外部性。（2）动态原则。随着技术的进步和经济的增长，个人的公共服务需求是发展变化的。公私人产品之间的边界、基本的公共产品与奢侈性的公共产品之间的边界都是发展变化的。在中国户籍制度改革没有完全到位的背景下，人口的频繁流动会增加个人信息的复杂性和不确定性，进而会增加政府全面对口满足居民个人的公共服务需求的难度。因此，中央与地方之间的事权配置必须保持相对稳定性与灵活性的统一。信息变化频繁的公共服务事权适合地方政府承担，信息相对稳定的公共服务事权适合中央承担。（3）激励相容原则。外部性原则与动态原则主要反映的是不同公共服务自身的属性，而激励相容原则更加强调制度设计的内在合理性。人口流动下，政府间事权划分的“激励相容”原则主要是指支出责任的划分要有利于各级政府在为流动人口提供公共服务的过程中能够实现收益与成本相对称、权利与义务相对称，进而调动各级政府为流动人口提供公共服务的积极性。激励相容原则主要表现为事权与财力的匹配。目前，流动人口公共服务主要是一些基本公共服务，其决策权基本集中于中央政府。因此，相关的支出责任在政府间进行分担时，应着重考虑不同公共服务的受益范围。同时，为强化激励相容原则，还应注重在财力配置过程中尽可能使地方自有财力与事权（支出责任）相适应。

（二）适应人口流动的政府间事权优化配置的具体思路

1. 细化并适当上收部分公共服务支出责任。我国政府间事权划分不是按照事权项目而是按照事权要素进行的，总体上是“中央决策、地方执行”（刘尚希，2012）[11]。在人口流动下，为矫正地方财政激励，需要重点考虑的是细化支出责任并将部分支出责任适当上收。支出责任在各级政府间的细化是事权优化配置的关键环节，有利于增强事权的可问责性，强化地方政府的财力与事权匹配的确定性②。以教育为例，目前农村义务教育支出责任在政府间划分较为细致和规范，城市义务教育的支出责任划分相对较粗，且主要集中于县区级政府（陈静漪等，2008）[12]。2008年国务院《关于免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》只规定了省级政府经费支出的统筹责任，对包括免学杂费支出在内的各项支出责任并没有在省及省以下细化。同时，中央政府对自身支出责任的规定也较为模糊。《通知》明确提出的中央政府支出责任仅在于对已经整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份进行奖励和对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。在“压力型”体制下，支出责任划分不细必然导致责任下沉。由于我国的人口流动是以乡—城流动为主，城市义务教育支出责任过分下沉直接扭曲了地方政府的财政激励。在下一步的改革中，应依据事权划分的三条原则，对流动人口的义务教育支出责任进行细化。应在城乡一体化的基础上，强化中央和省级政府的支出责任。中央政府负责国家统一课程的免费教科书，并负责跨省流动学生的免学杂费支出和打工子弟学校特岗教师的工资支出。省级政府负担一部分除打工子弟学校特岗教师工资外的人员经费，这样一方面可以促进教师资源在省内流动，另一方面也能够减轻一部分省内人口流动带来的外部性。考虑到信息处理的复杂性，市级政府应承担地方课程免费教科书的支出责任，同时承担一半的校舍维修和新建支出责任。县区级政府承担一部分人员经费，同时承担另一半的基建支出以及贫困家庭学生补助支出③。基于激励相容原则，中央政府应对人口流入集中的省份给予专项支持，省级政府也应负担统筹调剂义务教育经费的责任，贯彻“辖区财政”理念，对人口流入集中的市级和县区级政府进行专项支持。这样适当上收支出责任既能够减少人口流动带来的外部性，确保地方政府在为流动人口供给义务教育时能够实现权利与义务对等、供给与需求衔接，最终实现地方政府的激励相容④。当然，在细分支出责任时，要对流动人口进行必要的鉴别和分类，防止国内“福利移民”可能带来的地方公共服务供给的“洼地效应”。对随迁子女的鉴别应主要考虑其监护人稳定就业的标准，设置合理的稳定就业年限门槛。

在养老保险方面，我国流动人口养老保险转移接续不畅与统筹层级过低有直接相关，也与支出责任模糊不清密切相关。因此，唯有以支出责任细化为基础，积极推进养老保险的全国统筹，才能同时化解流动人口养老保险难题与制度本身的有效性和可持续性难题。养老保险的支出责任应首先细化为基础养老保险责任与补充养老保险责任。基础养老保险的外部性特征明显，需要中央政府直接介入，补充养老保险属地化特征明显，属于地方政府的责任范畴。基础养老保险责任应进一步细化为社会统筹基金责任和个人账户基金责任。社会统筹基金主要体现互济互助功能，外部性突出，各国一般是由中央财政承担兜底责任；个人账户基金与个人的受益直接对应，外部性较小，适合地方政府负责⑤。可以借鉴国外经验，将基础养老保险的企业统筹缴费改征社会保障税，由国税部门负责征收，中央政府依据预算安排相应收支；个人账户依然保留收费形式，收支由地方政府（省级政府）负责，结余主要用于完善个人账户。在完善个人账户时，由于中央对地方存在历史欠账，中央应考虑不同地区的实际给予地方一定补偿和支持。由中央负责征收社保税推进统筹账户的全国统筹，不仅有助于凸显统筹账户的税收属性、减轻人口流动的外部性，还可以有效杜绝地方政府对企业缴费监管不力的难题。但是，规范的全国统筹制度还依赖于对既有历史问题的较好解决。目前，发达省份拥有的大部分滚存基金盈余主要来自流动人口的贡献（郑秉文，2012）[10]，在全国统筹的过程中，发达地区有义务按一定比例向中央上缴该部分基金。同时，中央政府应建立调剂金制度，并用自身收入弥补基础养老金的缺口（林毓铭，2013）[13]。总之，中央上收养老保险事权，不仅可以矫正地方财政激励，还能够提高财政资金的使用效率。在社会统筹账户实行全国统筹的条件下，地方政府区隔或选择流动人口的激励必然大为减弱。随着个人账户随人转移能力的增强，流动人口的养老保险转移接续势必会更加顺畅。同时，相当一部分在地方统筹下需要中央财政补助的基金缺口可以在制度内实现自我平衡。

2. 地方保留与受益范围大致对称的事权。基于地方政府的相对信息优势，在多数情况下，只要公共服务的受益范围与地方政府的管辖范围一致，将相应的事权包括决策权和支出责任赋予地方政府，可以使其向蒂布特竞争意义上的“辖区”贴近，从而可以在促进流动人口公共服务有效供给的同时，进一步提升财政分权的效率。目前，住房保障是影响流动人口在流入地稳定就业和社会融入的重要因素。住房保障具有典型的属地化公共服务特征，会因人口流动而产生一定的外部性⑥。这就要求中央政府在化解外部性和掌控监督权的同时，将与地方受益相对称的一部分决策权和相应的支出责任下放地方⑦。从总体上讲，住房保障目前基本属于地方事权，中央政府只负责制定计划和出台相关政策，并承担一些补助地方的责任，省级政府负总责，市、县政府承担主要的筹集责任并落实中央计划（周小寒，2014）[14]。这里存在三方面的问题：一是由中央自上而下制定保障房建设计划，决策权过于集中，地方多样化的需求难以得到灵活满足。二是中央对地方的补助责任不清，地方政府存在向上卸责的动机，从而难以摆脱对于推高房价的依赖。三是中央的监督权没有得到强化，行政问责机制不健全导致地方政府疲于履行职责。今后的改革应对这三个方面加以修正：第一，中央应在统一住房保障相关政策的基础上，下放地方一定的保障房建设决策权，使地方政府能够依据本地实际采取多样化的方式供给保障性住房，最终形成一个区域性的、富于活力的保障房市场，流动人口可以依据自身情况进行选择，这样符合蒂布特模型的精神理念，也有助于地方政府竞争的制度创新。第二，明晰中央与地方政府的支出责任。地方政府（市、县政府）垄断了土地供应，承担主体筹资责任是适当的。中央政府应依据不同类型的地方政府分别确定不同的支出责任的分担比重。对于人口流入较多且财力较强的一线城市，原则上应由地方政府承担全部支出责任⑧，以此促进流动人口分享城市化和土地升值带来的收益。对于财力较差的欠发达地区以及流动人口较多但财力并不强的中西部省会城市，中央应视情况给予不同的、具有明确比例的补助。省级政府除了执行一部分住房保障的决策权外，其支出责任主要是负责省域内的资金平衡。第三，应强化中央和省级政府的监督权，包括完善自上而下的行政问责机制和构建社会监督体系两个方面。

注释：

①待遇的领取地与一个人退休后所能领到的养老金高低密切相关，因为在地方统筹的背景下，养老金发放是与当地职工平均工资水平挂钩的。

②就公共服务供给而言，在中央与地方共担事权的情况下，如果支出责任没有细化，就意味着中央与地方之间的分工没有细化，地方政府对应事权而来的财力也就缺乏一个明晰的规则。

③基建支出、地方课程教材支出以及贫困生补助支出都需要较多属地化的信息，掌握这些信息正是地方政府尤其是基层政府的优势所在。

④李世刚等（2012）的实证研究也表明，上收支出责任可以纠正义务教育财政支出偏低的状况，改善公共支出效率。参见：李世刚、尹恒：《县级基础教育财政支出的外部性分析——兼论“以县为主”体制的有效性》，《中国社会科学》，2012年第11期。

⑤由于历史原因，我国养老保险个人账户“空账”问题较为严重，对其进行完善构成了地方政府的一项重要支出责任。

⑥在一个地方享受住房保障后选择迁移的人，其人力资本得到了涵养，但迁移却使相关收益不能为原先的住房保障提供地享有。

⑦相比于义务教育和基本养老保险，住房保障具有更多的收入再分配性质。依据传统财政分权理论，收入分配职能适合中央政府承担。但从国外的理论与实践发展过程来看，地方政府在此方面并非无所作为，奥茨曾经指出，在信息不完全的条件下，社会保障的分权化有助于实现制度创新，从而推进政策制定水平的提升。因此，收入分配职能究竟应如何在中央与地方间配置，更多的要根据各国国情而定。参见：张恒龙、陈宪：《当代西方财政分权理论述要》，《国外社会科学》，2007年第3期。

⑧实际上中央政府仍然是承担隐性支出责任的，这主要表现为中央因住房保障而实施的税收优惠政策所造成的税收损失。

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Study on the Allocation of Government Duties under the Population Flow

——Taking Compulsory Education and Endowment Insurance as Examples

Abstract： At present， the reform of China"s financial system has become the focus in the academic and political circles. Under the background of population flow， how to optimize the allocation of government duties is an important premise in terms of financial system advancement.In practice， large-scale population flow will certainly lead to the supply responsibility problem in aspects of population public service， which will further result in the duties of public service and allocation of expenditure responsibility towards the population flow； theoretically， the population flow will cause financial externalities of the local public goods and increase the difficulties of inter government duties and expenditure responsibilities efficiently.

Key words： Population Flow； Government Duties； Financial System； Government Function； Compulsory Education； Endowment Insurance

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