农村义务教育财政体制变迁述评与思考

[摘 要]改革开放后的财政体制改革诱发农村义务教育财政体制的多次变革，每次变革都取得一定成果。尤其进入21世纪以后，义务教育迎来免费时代，农村义务教育财政体制不断完善，但仍存在许多缺陷。通过对我国农村义务教育财政体制变迁的梳理，总结既有经验，对今后农村义务教育的财政决策提供借鉴具有重要的理论意义和现实意义。

[关键词]改革开放；农村义务教育；财政体制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.072

[中图分类号]G522.3；F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-0-02

改革开以来，为适应市场经济发展需求，我国财政体制进行重大改革，农村义务教育财政体制作为其重要组成部分也随之进行多次调整和变革。改革开放以来我国义务教育财政制度主要经历了“以乡为主”阶段和“以县为主”阶段到“省级统筹”阶段的三个重要发展历程。各阶段投入主体的变换都反映了政府对义务教育投入重视程度的提升，同时对我国农村义务教育事业发展产生了深远影响。通过回顾各阶段农村义务教育财政体制特点，分析制度改革中的得失和存在的突出问题并提出合理建议，对完善现行的财政体制机制，促进农村义务教育事业的健康发展具有积极意义。

1 分级管理，以乡为主阶段

我国财政体制在1980年迎来重大变革，中央与地力财政开始施行财政分权，明确划分中央和地方的预算收支范围和收支分类方式，地方财力得到加强，随后根据新的财政体制，教育部在1980年4月下发《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，其中明确提出义务教育阶段的经费主要由地方负责和管理。1980年12月，在国务院印发的《关于普及小学教育若干问题的决定》中强调充分调动农村合作组织、厂矿企业等各主体的办学积极性，鼓励自筹经费办学，通过多渠道多主体的筹资方式筹集农村义务教育经费。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确小学公用经费和校舍建设由村负担；乡级政府统发小学及初中教职工工资，负担初中公用经费和校舍建設。1986年颁布的《义务教育法》中进一步明确了“义务教育事业在国务院的领导下实行地方负责、分级管理”的原则，我国逐步形成“乡办初中，村办小学”的义务教育办学体制，因此义务教育经费投入责任的重心下移到乡村，而乡级政府又通过向农民征收教育费附加将农村义务教育经费的负担转嫁到农民身上。1981-1991年间通过教育费附加和社会集资等途径筹措的经费占总经费的60%以上，中央政府逐渐从义务教育投入主体中脱离出来，农村义务教育呈现出“人民教育人民办”的办学特征。

“以乡为主”的财政体制，没有对各级政府的经费投入责任做出明确规定，而乡级政府财政薄弱且收入来源缺乏稳定性。而分税制改革后，各级政府仍然没有明确的划分义务教育中的事权，乡级政府由于财力不断减弱，只能通过向农民征收教育费附加弥补教育经费的不足，农民便被动成为了农村义务教育经费投入的真正主体，而乡级政府更多是担任了一个义务教育经费的筹措者的角色。由于没有规定明确的教育费附加的征收标准，因此在该体制下农民负担不断加重。我们可以看出在财政分权后的义务教育财政投入体制在一定程度上拓宽了义务教育经费来源渠道，但也存在着巨大的弊端和隐患。例如：政府的投入责任相对弱化、经费投入明显不足、教师工资拖欠现象普遍、乱收费现象突出、办学效益低下等问题，加上中央和省级政府在这一时期还未完善财政转移支付机制，教育经费难以及时到位，使农村贫困地区学生失学、辍学现象严重。这一系列问题的出现导致了我国农村义务教育在这一阶段发展滞后。

2 地方负责投入，以县为主阶段

1994年的分税制改革已使乡级财政收入逐渐下降，加上2000年的农村税费改革取消了农村教育费附加和农村教育集资，虽然有效减轻了农民的负担，但这也无疑使农村义务教育经费紧张局面加剧，乡级政府财力明显无法与农村义务教育发展需求相适应。为适应农村义务教育发展的需要，缓解农村义务教育经费短缺问题，2001年《关于基础教育改革与发展的决定》的文件中提出实行“在国务院领导下，由地方政府负责，投入以县为主”的农村义务教育财政体制。该体制明确了政府在农村义务教育中的责任，将投入主体从乡镇政府上升到以县级政府，中央和省级政府通过转移支付分担县级财政压力，农村义务教育经费中政府预算内拨款所占比重不断提升，农村义务教育经费开始逐步纳入公共财政的保障范围，政府开始承担更多的投入责任，政府重新成为农村义务教育的投入主体，改变了之前过于倚重农民的农村义务教育投入体制。国家逐步把农村义务教育的经费筹措和管理责任划归到县级政府，农村义务教育经费来源也由原来以农民负担和社会集资的多渠道多主体筹措方式转向依靠政府财政保障为主的单一主体投入模式。

在以县为主的投入模式下，其财政体制并没有彻底改变地方财权与事权不对称的状况。取消农业教育费附加后，学杂费作为财政保障外的一种筹资方式仍是农村义务教育经费的主要来源，只不过是在以县为主的模式下所采用的具体形式有所不同。分税制改革下，税收分割的失衡导致县级财政规模缩小，县级政府承担的投入责任却在不断增加，这种财权与事权划分的错位导致县级财政的入不敷出，由于相应的转移支付制度的严重滞后，难以弥补对义务教育阶段取消教育集资和教育费附加后所带来的财政赤字，使得县级财政收支恶化。在不断追求经济发展的大背景下，政府部门长期形成了以GDP为导向的政绩观，因此许多县级政府在财力紧张的情况下，首先会选择控制农村义务教育的经费，甚至通过控制农村教师的编制以逃避支出责任，导致农村学校教师严重缺失，许多偏远地区学校无法进行正常教学，农村义务教育事业发展受到抑制，城乡二元结构凸显，城乡义务教育水平差距在这一阶段逐渐被拉大。

3 省级统筹，以县为主阶段

为提高农村义务教育经费保障水平，明确各级政府责任，保证义务教育经费的足额拨付，国务院在2005年下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其中提出“经费省级统筹，管理以县为主”原则，逐步将农村义务教育经费全面纳入公共财政预算，初步建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，分担县级财政负担。2006年新颁布的《中华人民共和国义务教育法》，正式免除农村义务教育阶段学费、学杂费，为此中央和省级政府逐渐加大对农村义务教育的转移支付力度，用于农村义务教育公用经费和中小学校舍维修和改造、教职工工资和补助的发放，确保校舍安全和学校的正常运转。由此我国农村义务教育财政体制开始由“以县为主”向中央、省和县级政府共同负责转变，中央和省级政府逐渐在农村义务教育中承担更多责任，真正实现“人民教育政府办”，对城乡义务教育均衡发展具有一定的促进作用。

从新体制中可以看出，中央和省级政府通过转移支付加大了对农村义务教育的投入，农村义务教育经费显著增长，但教育支出占公共财政支出比重仍一直较低，农村义务教育投入的顽疾仍未消除，特别是一些薄弱学校由于历史欠账太多，难以满足办学的实际需求。虽然“省级统筹，管理以县为主”的体制使农村义务教育真正进入免费时代，但其体制本质并未发生根本转变，仍需以现行财政体制为基础才能运作。随着义务教育免费政策的不断推进，农村学校经费仍然拮据，许多农村学校只能勉强维持，尤其中西部地区的农村学校基础设施和教学设备简陋，优秀教师流失严重，学校负债现象十分普遍。虽然新的体制强化了中央和省级政府的责任，但目前中央的一般转移支付和专项转移支付多为一次性的临时支付且随意性大，增加的转移支付资金也只能填补实施免费义务教育后农村学校减收的书杂费缺口，而这仅是县财政缺口的冰山一角，直接导致绝大多数县级单位在新体制下教育经费总收入都不升反降。由于新体制各方面还未完善，并且缺乏相关配套的监管制度，在经费的使用上缺乏有效地监督，导致农村义务教育经费被地方政府挤占、挪用的现象时有发生。加之上级的各种转移支付安排，转移支付的教育经费很难被县级财政很难纳入预算加以管理，经费配置和使用缺乏合理性和科学性。

4 完善我国农村义务教育财政体制的政策建议

4.1 明确政府责任，加大投入力度

各级政府在公共财政支出上应根据经济和社会发展状况适时调整对农村义务教育的支出比例，将农村义务教育经费全面纳入公共财政保障范围，制定合理的农村义务教育经费分担比例，确保农村义务教育经费的供给充足。将“以县为主”逐步向“以中央和省为主”的财政體制转变，尤其是中央政府应承担更多的责任，使各级政府事权与财权相统一，促进农村义务教育事业的发展，努力缩小城乡和区域间差距。

4.2 完善转移支付制度，均衡配置教育资源

中央和省级政府加大转移支付力度的同时应充分考虑城乡和地区间义务教育水平的差异，根据各地区实际情况，建立科学规范的义务教育财政转移支付制度，均衡义务教育供给水平，制定科学的农村中小学学校办学标准、教职工编制和工资标准、生均公用经费标准。根据标准加大对农村学校的转移支付的力度，增加专项转移支付比例，做到教育上的精准扶贫，解决农村地区的义务教育投入长期不足问题。

4.3 建立并完善经费监督机制

在县级政府预决算阶段，省级政府应加大对其在教育上的预决算监督力度，避免县级政府为保经济建设而过度压缩教育预算的现象发生。在教育经费拨付阶段，县级人大应做好对县级政府投入行为的监控，防止上级财政转移支付资金被挤占或挪用，确保资金及时到位。在经费使用阶段，县级审计监察部门应建立对经费使用情况的监督机制，审计监察结果应向县级人大和政府报告，并完善信息披露机制，促进资金使用的信息公开，增强资金使用的透明度，使经费从编制到拨付和使用过程做到层层监督。

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