现代学校制度建设的困境及路径选择*

现代学校制度建设是实现教育现代化的必然选择，是我国由教育大国向教育强国迈进的必由之路。当前，在现代学校制度建设过程中面临着去行政化与行政干预的博弈、扩大学校办学自主权和权限“上收”的冲突、学校内部治理与利益相关者之间话语权失衡等诸多问题，因此，在现代学校制度建设过程中，既要处理好政府与学校之间的关系，又要抓好学校内部治理问题，同时还要不断完善教育法律法规，让第三方机构参与教育质量评价。

现代学校制度建设  面临的困境  路径选择

一、现代学校制度建设的必要性

1995年5月在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中，我国首次提出了科教兴国战略，指出“科教兴国，是指全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置”，在此基础上，教育部门加大了学校体制改革的力度，并出台了大量的相关改革政策和措施，通过近二十年的努力，学校制度改革已经取得了很大的成就。进入21世纪，随着我国综合国力的增强和经济体制改革的不断深入，重启教育改革的呼声越来越高，现代学校制度建设被提为重要的议事日程。“我国的教育改革指向教育的现代化。教育现代化的重要层面是教育制度的现代化，而教育制度现代化的核心是建设现代学校制度。因为一切宏观的教育制度或教育体制的改革，在一定程度上，都在为建设现代学校制度创设良好的制度环境。”[1]然而，“来自传统教育制度的‘障碍’（即当下许多人所讲的‘制度性障碍’）已经被许多人认为是阻碍教育改革与发展的根本原因。这也是当下提出‘建立现代学校制度’课题比较一致的认识和归因”。[2]

正是基于教育发展的需要，学者们对现代学校制度建设进行了广泛深入的探讨和研究，“2010年《教育规划纲要》颁布之后，现代学校制度研究迎来了大发展，研究数量和质量都显著提升。2010～2012年间发表论文共580篇”[3]，超过了近10年来的研究数量的总和。学者们从“基础教育现代学校制度”、“现代大学制度”、“现代职业教育体系”等方面，从理论的高度展开研究和论述，尤其在对现代学校制度的演变、概念的阐释以及现实路径方面讨论居多。

笔者作为一名校长，在近十年的校长工作经历中，对于制度体制下的基础教育现代学校制度建设所面临的困境与尴尬局面有着较为深刻的感受，尤其是在现代学校制度建设过程中所经历的政府与学校、学校与社会、学校与家庭之间利益的博弈，放权与收权之间的较量，学校内部治理过程中面临的尴尬局面，教育质量全面提升与家长、社会对教育质量评价的单一性等方面既有彷徨又有无奈，而所面临的这些问题与困境都成为现代学校制度建设的制约瓶颈，因此推进“管办评分离”，加大现代学校制度建设的力度，成为当下我国教育现代化建设的必然要求，也符合我国建设人力资源强国的利益诉求。

二、现代学校制度建设面临的困境

尽管现代学校制度已经纳入国家中长期教育发展和规划纲要，并在规划纲要中做出了明晰的阐释和要求，但是在现实的境遇下，现代学校制度建设依然面临着包括制度制约、放权与分权、内部治理结构不清晰等方面的困境。

1.去行政化与行政干预的博弈

事业单位去行政化是十八届三中全会明确提出的一个要求。早在1996年中央编办就发文提出，要“遵循政事分开的方向，逐步取消事业单位的行政级别”[4]，然而18年过去了，事业单位去行政化的进展并不顺利，在去行政化过程中利益相关者之间的利益博弈与冲突使其面临着重重困难，包括一系列的制度障碍，影响了现代学校制度建设的进程。

“近些年来，我国高等教育中的确存在着较为严重的或过度制度化现象，这使得高校在各种制度建设上，更多的是受社会中种种意见、指示、期望或要求等所左右，反而越来越缺乏对教育内在规律的理性思考和探索实践，这也就必然使得高校疲于应对各种制度建设要求，而难以有精力去专注于教学和科研，也就必然造成了目前我国高等教育教学质量下滑问题。”[5]。基础教育也不例外，一方面对于学校发展存在着政府管得过多、过细的现象;另一方面，在政府应尽到的投入、服务、监督等宏观职能上又存在责任缺位。

“行政管理权是法定的由政府代表国家统一行使的管理权，其特点是有限的强制，也就是在法律规定的权限范围内行使是强制的，如超出权限范围变成无限的，则是违法的、会被强制的。”[6]然而，政府以及代表政府行使教育管理权的教育主管部门掌握着校长的任命权，学校内部很少有参与权和话语权，这是一种典型的行政化管理模式。这种校长的任命方式所凸显出来的一个明显弊端是校长更主要的是对教育主管行政部门负责，而不是管校办学的质量，在某种意义上导致了学校管理效率低下的问题。同时，政府、教育主管部门，为了充分利用好对学校的管理权，设立了名目繁多的检查，这种很明显、很强势的行政化干预，不仅影响了学校正常的教育教学秩序，而且也让学校陷入了疲于应付的尴尬局面。

在当前中考和高考指挥棒的指挥下，政府和教育行政部门运用行政权力对学校下达升学指标，尤其是“北大、清华”等重点高校的升学人数，并把指标完成情况作为对教育行政部门考核的重要依据。在以分数论英雄的评价体制下，学校不得不把目光紧紧地盯在学生的分数上，加班加点，布置大量的作业，辅导班乱象丛生、“学困生”被边缘化等有失教育公平的现象也成为屡禁不止的教育怪相，而对于学生的道德品质、习惯养成、动手能力、创新能力、多元智能开发等方面重视程度明显不足。

2.扩大学校办学自主权和权限“上收”的冲突

扩大学校办学自主权似乎成了一个老生常谈的话题，也是多年以来学者们关注和呼吁的现代学校制度建设的核心问题。随着社会的发展和进步以及现代学校制度建设的推进，学校自主权在不断扩大的同时，很多权限则处于高调“上收”状态，诸如学校的财政预算、设备采购、人事编制管理、分配制度等。

包金玲对67位地市教育局长、46位示范中学校长以及80位县市教育局长进行了调查，发现：当前我国教育行政主管部门从对校长、教师的选聘到学校用人制度均有较多的行政干预，不仅降低了师资专业化水平，也制约着现代学校制度建设的实际进程。[7]在当前教育管理过程中，政府和教育主管部门对学校管理存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象。对于校长负责制这个语境下的学校管理制度，从政策科学的视野看，由于“校长负责制的法律依据不够明晰、具体和完备”，所以它不能“从法律层面上有效地保障校长获得充分的权力去履行职责”[8];“从校长负责制政策的现实运行看，校长负责制政策失真情况严重，实际上处于“有名无实”的状况”[9]，校长既不掌握人权，也不掌握物权，更没有财权，在对人、财、物的管理与支配中，学校基本上没有话语权。

3.学校内部治理与利益相关者之间话语权的失衡

建立包括教师代表、家长代表、社区代表参与的学校议事制度，在涉及竞争制度、激励制度、约束制度、薪酬制度等方面进行协商，不仅有利于改善校长与教师、学生家长和社区的关系，而且能充分考虑这些因素对学校发展的影响，从而在制度制定上更加严谨、科学、有效，保证学校内部治理有序、科学、高效。

然而在当今追求利益最大化的时代背景下，作为学校议事制度组成部分之一的家委会成员，因工作需要或者“事不关己高高挂起”心态的使然，如果不关涉自己孩子的利益，很少参与到学校治理中来，在相对偏远的地区甚至达到了无法与家长进行有效沟通的程度，造成了议事会形同虚设的尴尬局面。

同时学校议事制度还面临着教育的内部民主与外部民主之间的较量。对于学校内部来说，学校与教师之间、教师与学生之间、教师与教师之间以及学生与学生之间还存在着民主的冲突与抗衡。从场域的理论来说，教育其实就是一个特殊的场域，在这个场域中，教师与学生，教师与教师，学生与学生构成了这个教育场域的不同的“关系”，因此在教师与教师之间也存在着民主的冲突，优秀教师与普通教师所占有的“资本”以及所享受的权利有着很大的差别，在参与学校民主管理的过程中，优秀教师往往容易占有话语权并能得到学校的重视，他们的建议和意见更容易被采纳。学校与教师之间，既面临着关系重组的境遇，又存在着民主与集中的较量。作为教师行使权力的学校教代会机构，在一定程度上仅仅成为通过学校相关规定、政策与制度的代名词，而在教代会结束以后的教师行使权利的学校工会组织，则处于相对弱势的地位，学校发展过程中大部门教师的话语权依然很少，教师参与学校管理的力度明显不足。多年以来我们一直呼吁建立民主的师生关系，但在传统教育制度的路径依赖惯性使然下，尽管师生关系有一定程度的改善，依然没有建立起真正意义上的师生民主关系，教师的教和学生的学之间还存在着单向输出的问题。至于学生与学生之间的不民主现象则更容易凸显出来，所谓“好学生”与所谓的“差学生”所享有的“资本”存在着明显的差异，好学生不仅能得到老师的赏识，而且还能在学生组织中占据优势的位置，他们的组织行为容易被学校接受和吸纳，从而组织能力得到更好的锻炼和培养。而所有这些之间的关系，其实在学校议事制度建设过程中也仅仅是优秀者参与的民主和议事，那些不突出的教师和学生，尤其是学生则被高度“边缘化”了。

对于外部民主，这种现象则更为突出，不同类型的学校在学校议事制度建设过程中也面临着不同的境遇。优质学校自然能得到素质相对较高的家长的支持，从而调动起家长参与学校管理的积极性，并且家长对于学校支持的力度相对较高，对于学校发展所起到的作用不容忽视。而对于相对薄弱的学校来说，家长参与学校管理的程度要远远低于优质学校家长参与的热情。

三、现代学校制度建设的路径选择

从社会建构理论的角度出发，现代学校制度不是对传统学校制度的全盘否定，而是在已有的学校制度的基础上重新建构新型的学校制度，不仅包含新型的政府与学校的关系，重新定位政府在教育发展过程中服务的角色以及对学校提供的必要的支持，而且涵盖了学校与家长、学校与社会、学校与教师的关系。

1.转变教育行政管理职能

《教育规划纲要》规定：“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。”[10]。

中国官员任命的科层制以及官本位的历史发展证明，去行政化不仅仅是教育去行政化那么简单，如果没有去行政化后的制度出口以及相配套的运作机制作为有效补充和保障，单纯的教育去行政化，在某种程度上很可能会造成教育重新被“弱势”的现象，教育的协调、发展等功能会面临被“弱势”后的无奈和尴尬。因此，在现代学校制度建设进程中，要妥善处理好政府与学校的关系，不仅需要政府“放权”，而且在某种程度还需要政府“收权”和“授权”，以建立良好的现代学校制度治理机制。

所谓“放权”就是要求政府不过多地干涉学校内部办学的自主权，比如招生、课程开设、内部资源处置、师资调配等方面，学校内部事务由学校自己做主，让学校依据教育规律和法律法规办学，根据学校实际情况和学生成长规律，遵循教育规律办好学校;所谓“收权”，即属于政府宏观管理的方面，比如学校的办学性质、办学方向以及办学行为，政府要起到监管、监督和指导的作用;所谓“授权”，就是让学校依据发展需要，实行学校内部的自主管理，包括学校章程建设、教育教学、招生考试、教师考核等方面。要改变校长的任命制度，以基层学校发展的现状和教职工代表的意愿为基础，将那些有能力、有水平、事业心强的教师选聘到校长的岗位上来，而且还能在尊重教师意愿的基础上想做事、能做事、做成事。同时，政府和教育主管部门应减少不必要的行政干扰，切实减少会议、检查等内容，不干扰学校正常的教育教学，让校长有时间、有精力抓好学校内部治理。

2.建立学校议事制度

建立学校议事制度是现代学校建设必不可少的一个环节，从利益相关者的角度分析，必然要面对利益冲突与博弈的问题。因此，在现代学校制度建设过程中，处理好学校、教师、家长和社区等方面的利益关系，引导利益相关者在协调各自利益的基础上采取协商对话的方式，最终保证受教育者这个根本利益主体享受到最优质的教育。

在推进学校议事制度建设过程中，要不断完善家委会建设，让家委会成员定期参与学校大政方针的讨论、建议，并参与到学校管理工作中来，如不定期的随堂听课、伙食质量监督、学校办学条件的改善等方面，这样不仅能对学校的管理工作起到积极的监督、改进作用，还能做好家庭、学校的有机配合，共同做好学生的教育工作;同时还要发挥教职工代表大会对学校建言献策、监督等方面的职能作用，尊重教师的意愿和合理诉求，切实保护教职工的合法权利，让教师参与学校治理，构建起全员参与学校治理的学校治理新格局，比如在涉及到年度考核、职称评审、绩效工资等教师关注的热点问题时，吸收一定数量的教职工代表参与其中，这样才能做到公平、公正、公开，也会取得教师们的认可与支持;努力支持学生社团组织建设和发展，让学生参与到自我管理和对学校发展建言献策的工作中来，不仅能调动学生自主管理的积极性，同时还能对学校发展起到积极的促进作用。

3.完善教育法律法规

建立完善的教育法律法规体系是现代学校制度建设的必然要求，是现代学校制度建设的有效保障，因此从国家的层面来讲，要不断细化完善《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》等法律条款，做到有法可依，有法能依，同时还要尽快制定出台《学校法》，以保证学校的法律责任和法律授权以及教师的正当权利和合理诉求，保障学校在运行过程中的公平和公正。相对而言，《中华人民共和国教育法》作为教育的母法，而《学校法》、《教师法》、《义务教育法》等法律法规作为子法，成为《教育法》的必要补充。《学校法》不仅要厘清政府、学校和社会的关系，而且要明确法律主体，保护学校以及学校中的人的法律地位，所享有的权利以及应尽的义务。

“学校章程规定了学校的一些基本而重大的问题，如办学理念、办学目标和管理体制等，是学校办学和管理的基本依据。”[11]因此，学校应制定行之有效的学校章程。在学校章程的制定过程中，不仅要充分结合学校实际，而且要采纳教职工代表、家长代表、社区代表的意见，不仅要科学有效，而且要凸显学校特色，不仅要文本规范，而且要切实可行，同时要监督、督促依章程办学，依章程办事，在实施现代学校制度建设过程中有章可循、有法可依。

4.建立第三方教育质量监控体系

“教育评价是评价者围绕一定的目标，根据一定社会和教育的价值标准，选用科学可行的方法和手段，对教育要素、过程和效果进行价值判断的活动。”[12]

评价既是对学校办学质量监控的手段，又为学校下一步的发展指明方向，因此作为政府对学校的评价应改变过去那种政府办学、政府评价的做法，将评价交给社会，尤其是要建立家长、学校、第三方专业人员组成的社会评价机构，发挥社会评价学校办学的优势，指导学校发展，并定期公布评价结果。同时评价要采取多元化的方式，不仅评价教学质量，而且还要评价学生素质发展状况，评价学生道德水平以及公民意识，不仅进行终结性评价，而且还要进行过程性评价和发展性评价。只有建立多元化的评价方式，并依据相关法律法规和政策，定期发布质量监控报告，接受家长和社会的监督，才会彻底改变以分数论优劣的弊端。

学校不仅仅是教育的场所，更重要的是服务，教育的根本是学生，服务的主体是学生，因此无论建设什么样的学校制度，都不能脱离“学生”这个主体，都不能脱离为学生健康发展负责的根本目的。因此，现代学校制度建设是教育发展的制度保证，是有效实施素质教育的必经之路，更是实现我国从人力资源大国向人力资源强国迈进的根本。

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参考文献

[1] 张乐天.对重启教育改革议程的思考.复旦教育论坛，2013（11）.

[2] 李兴洲.反思“建立现代学校制度”.教育学报，2007（8）.

[3] 孙绵涛王刚.我国现代学校制度建设的成就、问题与对策.教育研究，2013（11）.

[4] 王全宝.教育去行政化，大势已明背后利益难割舍.中国新闻周刊，2010-03-11（A3）.

[5] 吴建平.当前中国高等教育中的制度化现象—中国高校运作机制的组织社会学分析.现代教育管理，2012（3）.

[6] 李政.对中小学建立现代学校制度的思考.教育探索，2006（10）.

[7] 林清华.学校管理研究2012年度发展报告.中小学管理，2013（1）.

[8] 张乐天.论教育政策观念的变革与更新.教育发展研究，2002（11）.

[9] 董康皮，文彬.校长负责制能够保障中小学校长获得充分权力吗.上海教育科研，2002（2）.

[10] 教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）.

http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/

201008/93785.html

[11] 陈立鹏，陈彦坊.北京市中小学章程建设现状及对策.教育科学研究，2011（4）.

[12] 李自璋.“教育评价”概念辨析.泸州职业技术学院学报，2007（2）.

[作者：满建宇（1973-），男，山东滕州人，南京师范大学教育科学学院在读博士;秦峰（1973-），男，山东枣庄人，枣庄科技职业学院副教授，硕士。]

【责任编辑  王  颖】

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