农村土地征收补偿制度完善建议

摘要 农村土地征收补偿是指对农村土地物权的损失补偿，研究该项制度首先应明晰我国农村土地物权的权利内涵。而我国农村土地物权同域外农地物权区别较大，主要体现在用途管制制度和土地物权“二元化”设计上，因此农村土地征收补偿制度也应有别于他国。此外，在我国，农村土地还是农民事实上的生活保障，因此，为了顺利开展农村土地征收工作，需建立农村社会保障制度，以之代替土地保障。

关键词 土地征收 征地补偿 土地物权 农村社会保障 农地发展权

作者简介：赵勤，西南政法大学民商法学硕士，研究方向：民商法学。

一、农村土地征收补偿制度的问题

（一）补偿费用偏低

我国农村土地征收补偿制度形成与计划经济时期，当时不仅缺乏土地物权价值的评估手段，而且国家为了加快工业和城市化建设，号召农民牺牲自己的利益。因此最早的征地补偿制度采用了并不能涵盖农村土地价值的耕地总产值标准，该标准用于判断土地赋税或者地租尚属科学，但用于判断农村土地的物权价值并不合理。此后虽演变为耕地年产值倍数标准、统一年产值标准，但本质上差别不大，同样都是针对农地产出的补偿，这导致我国农村土地征收补偿标费偏低，仅相当于国有土地出让费的百分之一。以浙江省为例，该省农村土地征收补偿的最低保护标准为2.88万元/亩，而该省2012年8月成交的134宗经营性用地的出让价达342.4923万元/亩。①

（二）补偿费支付模式停留在农村土地公有制时期

我国农村土地私有制仅在建国初期短暂出现过，当时征地补偿直接发放到农民个人。1953年，我国开始了农业合作社运动，农村土地归农业合作社集体所有，因此征收补偿费也归农业合作社所有。十九世纪八十年代初，农村实行家庭联产承包责任制，农业合作社被集体经济组织和村民代表大会代替，农村土地征收补偿费支付方式变成由集体经济组织统一分配的模式。该模式同农业合作化时期如出一辙，强调公有制下的集体分配。这种支付模式不仅违背《物权法》中农村土地属于农民所有的规定，而且为地方政府、集体经济组织私吞补偿费提供了可能。有资料显示，农村土地征收补偿费在农民、村委和政府三者间分配的比例为1：3：7豎。

（三）就业安置无法解决失地农民的就业问题

征收农村土地使农民在失去土地的同时，也失去了农耕的劳动场所。为此，1982年出台的《国家建设征用土地条例》增加了被征地农民就业安置的内容。但该措施仅能帮助失地农民获得新的就业机会，他们仍将面临再次失业风险。此外，个体的劳动能力存在差异，计划性分配就业并不能使每个人获得最适合自己的岗位，因此不利于提高生产效率，也不利于社会进步。也许正是因为认识到以上问题，1987年《土地管理法》中取消了就业安置的内容，但1988年《土地管理法》修订又恢复了此前的错误规定，而即将出台的《集体土地征收补偿条例》也将以此作为该条例的亮点。

二、农村土地征收补偿客体

（一）特殊的农村土地物权

我国农村土地采集体所有制，存在主体虚位、内容空泛的弊端，因此我国农村土地物权中处于核心地位的是使用权。这与大陆法系国家以所有权为主、以他物权为辅的土地产权状态，以及普通法系中，以占有权为主、以他物权为辅的土地财产权体系存在本质上的区别。豏农村土地使用权包括承包土地使用权豐、宅基地使用权、农村建设用地使用权、农村四荒地使用权。法律对每一项农村土地使用权作了不同规定，且都以“农用”目的为限。因此，农村土地征收补偿的对象应该是以农用目的为限的农村土地使用权和所有权，并且补偿的重点应该放在农村土地使用权上。此外，我国农村土地所有权人为集体成员，集体经济组织或者村民委员会只是代为管理农村土地所有权。因此，农村土地征收补偿权人应该是农民个人。

（二）农村土地物权与农地发展权的关系

有学者认为，农村土地物权中应该包括农地发展权，因此在征地补偿时还应补偿农地发展权损失。但笔者认为，在我国，农地发展权是一项属于国家的独立权利。理由如下：第一，农地发展权相对于农地物权是一个新生的权利体系，前者关注土地权利的动态运行，后者关注传统领域的土地静态权利设置。不论是最初的罗马法，还是同属大陆法系的日本及我国台湾地区的土地权利中均没有土地发展权的内容。第二，在我国土地用途管制制度类似于土地发展权，该制度是一项由国家享有的“市场规制权”。土地用途管制制度，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件等方式事先设定了土地物权的静态权利内容。第三，农地发展权是发展权的一种。发展权既是一项个人人权，也是国家或民族的集体人权。《发展权利宣言》中指出：国家有权利和义务制定发展政策，保障每个人均等和公平享有发展所带来的利益。豑也就是说，一国范围内，实现发展权主要依靠国家。故，农地发展权并不是农村土地物权的内容，农村土地征收中无需对此进行补偿。

（三）农村土地物权与农民社会保障权的关系

土地不仅是农民的生产资料，更是农民最为可靠的生活保障，因此，有学者提出农村土地征收补偿中因增加社会保障权的损失补偿，国家也正在建立被征地农民社会保障制度。但笔者认为农村土地物权同农民社会保障权之间并不存在互换关系。第一，以农村土地作为社会保障不具公平性、福利性。因为不同地区的土地经济价值并不相同，且土地的经济产能还取决于个体的劳动能力，因此土地所能提供的生活保障水平因人、因地而异。第二，如果承认农村土地具有社会保障价值，就等于承认享有农村土地物权的农民已经享有社会保障权，这显然与我国现状不符。对失地农民进行社会保障损失补偿，实际上是剥夺了其他农民的社会保障权。因此，农村土地物权中不能含有农民应享有的社会保障权，更不能在农村土地征收后才亡羊补牢，建立被征地农民的社会保障制度。

三、完善农村土地征收补偿制度的建议

（一）采用公平补偿原则

我国正处于社会主义建设时期，城市化建设必然伴随着大量的农村土地征收活动，农村土地征收一方面是对农民享有的农村土地物权的限制，另一方面也是一项以公共利益为前提的，能够造福全国人民，促进经济发展的公益活动。而公平补偿原则具有利益平衡功能，既考虑公众利益，也考虑到个人的利益，能够做到在尊重农村土地物权价值和农民利益的同时照顾到社会发展的需要。因此，我国农村土地征收补偿制度中应该以公平补偿原则为指导。

（二）综合各个因素建立“市价”补偿标准

目前，部分地区正试点采用区片综合地价标准，该标准将征地补偿同地类、土地区位、土地供求关系、当地经济水平和城镇居民最低生活保障水平等因素相结合。其中前三个评估因素都是对土地物权价值的考量，可见我国农村土地征收补偿改革中认识到了征地补偿的客体是土地物权。但上述标准仍忽视了一个最基本的评估因素，即市场价值标准。虽然，在我国，合法的农村土地市场并未形成，这给市场定价带来了难度，但这并不能否认市价标准的可能性和科学性。农村土地经征收后转变成国有土地，具有国有土地物权的权能，因此，农村土地物权的价值可以相当于国有土地使用权除去土地性质变更、土地整理等因素后的价值。而国有土地使用权有着成熟的市场价值评定标准，因此通过同国有土地使用权出让价进行对比，可以得出农村土地的“市场”价值。此外，为了避免单一市价标准带来的波动性和主观性，还应结合区片综合地价标准中的人均耕地数量、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。这样，既可以实现对农村土地物权的公平补偿，也可使地方政府的征地成本和征地收益随市场波动同升同降，使地方政府难以从土地征收中获得暴利。

（三）改革补偿费支付模式

农村土地征收补偿费分配模式是计划经济时期土地公有制下的产物，该制度违背我国现行法律规定。我国合法的农村土地物权人只有集体成员（农民），集体经济组织或者村民委员会并没有获得土地补偿费的主体资格。同理，农村土地征收补偿中的安置补偿费，作为对集体成员个人的生活安置，更应该直接发给其本人。因此，应该将农村土地征收补偿费直接支付给被征地农民个人，并且该部分补偿费中应包括土地所有权补偿费、使用权补偿费及安置补偿费。

（四）建立农村社会保障制度

虽然农村土地物权中不含社会保障权，但并不意味着，农民不享有社会保障权利。相反，建立农村社会保障体系是国家不能推卸的责任，且必须通过资金或者实物的形式履行。国家需履行社会保障职能的思想，即便是在公元前500多年的先秦时期就已经萌芽，如孔子《礼运篇》中“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、独、孤、废疾者皆有所养豒”的社会保障观念。但目前，我国已经建立并应该建立的农村社会保障制度只有农村五保供养制度，养老保险和医疗保险等社会保障制度均未真正建立。

农村社会保障制度难以建立的主要原因是未建立农村社会保障基金专项通道。如能将农村土地征收后带来的溢价作为我国农村社会保障资金，专款专用，那么农村社会保障制度就可以建立。只要建立起同城镇居民社会保障制度同水平的农村社会保障制度，失地农民社会保障问题也将不复存在。因为，一方面被征地农民在土地征收之前就已经参加了社会保障，失去农村土地并不会影响其基本生活；另一方面，当农民和居民享有同等的社会保障权后，即便土地征收带来身份的转变，其所参加的社会保障也无需改变。从长远而言，农村社会保障制度建立后，农民对于土地的依恋之情将有所减退，国家征地活动便可以更顺利地进行。可见，建立农村社会保障制度可使农村土地征收和农民权益保障之间形成良性循环。

注释：

①“浙江土地成交创今年高下半年现拿地良机”，http：//info.k8.cn/article-21022-1.html，2012年9月13日。

①王达.房屋征收拆迁法律制度新问题.北京：中国法制出版社.2010年版.第135页.

②揭明，鲁永睿.土地承包经营权之权利束与权利结构研究.北京：法律出版社.2011年版.第80页.

③有学者认为土地承包经营权应改为“承包土地使用权”，刘俊.中国土地法理论研究.北京：法律出版社.2006年版.第261页.

①《发展权利宣言》第41/128号决议第2条第3款.

①《礼记·礼运篇·大同章》.

参考文献：

[1]房绍坤.公益征收法研究.北京：中国人民大学出版社.2011.

[2]王利明.物权法论.北京：中国政法大学出版社.2008.

[3]杨惠.土地用途管制法律制度研究.北京：法律出版社.2009.

[4]柳志伟.农地征收的补偿问题研究.湖南大学博士论文.2007.

[5]崔建远.土地上的权利群论纲.中国法学.1998（2）.

[6]李蕊.失地农民权益保障.北京：知识产权出版社.2009.

[7]杨天宇.礼记.上海：上海古籍出版社.2007.

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