论野生动物致害救济制度的完善

［摘 要］ 由于野生动物具有的多重价值属性，因此保护野生动物就是维护人类的共同利益。根据公共负担原则，为共同利益做出牺牲的个体理应受到合理的补偿。在此基础上，通过分析现有野生动物致害救济制度的立法现状和不足，提出通过扩大救济制度中野生动物的范围，加大中央财政对地方财政的支持力度，丰富救济手段等措施完善野生动物致害救济制度。

［关键词］ 野生动物 损害 救济

随着人们环保意识的逐渐提高，国家对环境问题的日益重视，我国自1956年开始，逐步建立了一批以保护珍贵濒危野生生物资源为目的的保护区，这些保护区的建立，对维护生物多样性，维持生态系统平衡有着重要作用。但是，随着野生动物种群数量的逐渐增多，人与动物之间争夺生存资源与生存空间的矛盾也日益突出。野生动物具有多重价值，保护野生动物的最终也是为了维护人类的共同利益。因此，建立合理的野生动物致害救济制度能够很好的维护社会公平和公共利益，具有重要意义。

一、野生动物致害救济制度建立的理论依据

1.保护野生动物的实质是维护全体公民的利益。

人类是不可能离开环境单独存在的。野生动物是自然环境的重要组成部分，具有多重价值属性，这些价值属性中有些是人类赖以生存的基础，有些则为人类的发展提供了条件。

(1)野生动物能够维持生态平衡。人类需要从环境中不断的获得物质和能量。如果生态平衡遭到破坏，物质和能量的传递受阻，就有可能造成食物链断裂，导致生态系统失衡，最终影响到人类的生存。

(2)野生动物具有重要的经济价值。野生动物曾经是人类获取生产资料和生活资料最直接的对象之一。野生动物为人类提供了食物，制衣服的原材料，还为工业生产提供原料，对人类的生存和发展具有重要意义。

(3)野生动物具有科学研究价值。人类利用现代生物技术对遗传资源进行生物勘探，进而开发出新的品种资源和各类生物技术产品。此外，野生动物极大的促进了仿生学、生物工程学的发展。这些技术和学科的发展能够使人类最终受益。

正是由于野生动物具有多重价值属性，而且每个公民都可能从中受益，因此，保护野生动物的实质是为了维护每个人的利益。根据公共负担原则，为了维护整体利益而做出牺牲的个体，理应受到补偿。

2.为维护全体公民的利益而受到损失的个体应受到救济

“公共负担平等”原则是来源于《人权宣言》中的“个人公共负担平等”思想，这是卢梭社会平等思想在共同体建构中的原则体现。“公共负担平等”成为法国国家赔偿法的重要理论，该理论要点在于：国家公务活动的目的是公共利益（卢梭称之为“公意”），人民同等享受公务活动的利益结果，并同等分担公务活动的费用；如果公务活动造成了个人的特定损害，实际上使得个人承受了公共负担份额之外的额外负担；这种额外的负担应由全体社会成员分担，而不能由个人完全承受，这才符合公平与正义的要求；全体社会成员分担的基本方式就是国家用纳税额进行赔偿。

人民既然是国家主权的实际享有者，从国家的活动中获得利益，也应当是公共负担的承担人。在法律面前人人平等，人民对国家活动所带来的公共利益应当平等地享有，对于国家活动所造成的公共负担也应当平等地承担。当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象。因为国家行为的受益者是社会全体，因此，社会也应该承担国家行为造成的损害。国家对野生动物的保护是为了社会公共利益，社会个体对野生动物的保护也同样是如此。对于那些在保护野生动物的过程中，因为所处环境或其他因素而受到野生动物侵袭的人，他们所遭受的人身和财产损失，若由个人负担，是不公平的。社会个体为了保护社会整体的利益受而受到损害，由受益的全体公民对这一部分特别的牺牲共同承担责任，这样的制度设计才是合理的。

二、野生动物致害救济制度的立法现状

我国目前还没有对野生动物致害的救济制度进行专门的立法，与之相关的制度散见于各级法律文件之中，与之相应的救济措施也还处于摸索阶段。对这些零散的法律原则，规则进行梳理，将有助于建立科学而系统的救济制度。

目前的野生动物致害救济制度立法由国家立法和地方立法两部分组成。国家立法中主要是一些原则性的规定，《野生动物保护法》及其实施条例将具体补偿办法的立法权授权了省级地方政府，省级地方政府可以制定本辖区内的具体补偿办法。

1.国家立法

宪法是国家的根本大法，是一切立法的依据，也同时是执法，守法的最高准则，野生动物致害救济也必须有相应的宪法依据。《中华人民共和国宪法》第9条明确了自然资源的所有者为国家，而野生动物属于自然资源的一种，也当然的属于国家所有。《物权法》第四十九条规定：法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。《野生动物保护法》第3条第1款明确规定了野生动物资源属于国家所有。这两个法条是对宪法规定的明确与细化，同时也是国家作为补偿义务主体的法律依据。

在国家立法层面上将野生动物的所有权归属国家是合适的，这不仅能满足野生动物保护工作的实际需要，也为野生动物致害救济制度的建立提供了方便。

2.地方立法

由于《野生动物保护法》第十四条授权由各省、自治区、直辖市政府制定本辖区内的具体补偿办法。从目前各省制定的情况来看，多数省份制定的办法只是对上位法的简单重复，而野生动物资源丰富，侵害事件频繁的省份对实施细则的制定比较重视。比如云南、陕西、吉林、西藏都在《重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》中规定了实施的细则。从已经制定的实施办法来看，补偿范围的表述尽管各不相同，但是都可以归纳为人身损害和经济损失两部分。对不与赔偿的情形，均规定了故意挑逗和非法捕猎遭野生动物攻击的都不予赔偿，有些省份还将种植于保护区内或者散养的家畜受到攻击也不予赔偿。具体负责赔偿的义务的行政机关多为林业局。人身伤害医疗救治费和人身财产损害补偿费列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。

由于野生动物致害救济制度的建立还处于探索阶段，因此，不宜在国家立法层面上进行细化，只需规定一些救济制度的基本原则即可。对于地方立法，应给予地方政府一定权限的自由裁量权，让他们在实践中摸索出一些行之有效的办法之后再加以归纳总结进而升格形成法律文件。这种稳健的立法模式是有利于野生动物致害救济制度的建立的。

三、野生动物致害救济规定存在的不足与改进意见

1.扩大致害野生动物定义的外延

我国《野生动物法》第二条第二和四款对野生动物的外延进行了限缩，将人们通常认为的凡是未经驯化，在野外自生自灭的动物限缩为珍贵、濒危、有益、有重要经济、科学研究价值的野生动物。该定义立足于动物保护，目的主要是为了明确保护对象，将有限的资源运用到对野生动物保护最有利的地方去。但这样的定义并不适合野生动物致害救济制度的完善。例如，我国约有脊椎动物6300 种，然而属于国家一级保护的陆生野生动物仅90多种，国家二级保护动物陆生野生动物仅有230多种，在该保护名录中，有些野生动物限制在了科一级。因此，野生动物致害救济制度中的野生动物应突出“未经驯化，在野外自生自灭”这一野生动物最本质的特征，对家养动物和野生动物的界限进行合理的划分。生态学上，野生动物可以进一步细分为人工饲养的野生动物和处于天然状态的野生动物。关于“饲养”的含义，有学者提出四条标准。一是它为特定的人所有或占有；二是饲养或者管理动物具有适当程度的控制力；三是动物依其自身的特征，有可能对他人的人身或财产造成损害；四是该动物为家畜、家禽、宠物或驯养的野兽、爬行类动物。自然保护区中的野兽，因人力仍无法控制其行为，亦不属于饲养的动物；国家森林公园的动物尽管处于半野生状态，但因为国家投资进行管理，并准许游人观赏，应当视为饲养的动物。在司法实践中，野生动物园中的野生动物致害的案件，通常是由作为经营管理者的野生动物园承担民事责任。

综上所述野生动物致害救济中的野生动物指会造成人身伤害和财产损失的，非饲养，未经驯化，在野外自生自灭的野生动物。这样定义就将野生动物致害救济制度中的野生动物限制在了一个合理的范围内。

2.加大中中央财政对地方财政的支持力度

由于《野生动物保护法》第十四条规定补偿由地方政府负担，从而直接将中央政府排除在补偿的义务主体之外，这样的规定并不科学。从我国野生动物的分布情况来看，西部明显多于东部，内陆明显多于沿海，而西部多为经济欠发达地区。这些省份为保护野生动物做出牺牲与让步，基础设施建设，工业建设及商业开发的环境评价标准严于其他地区，财政税收必然会受到影响。如果完全让本就不宽裕的地方财政全部负担，会造成地方政府的财政短缺，使得补偿不到位，从而降低当地居民保护野生动物的积极性，会导致政府公信力下降。因此，应该将中央政府纳入补偿体制，具体交由林业部负责。因为在地方政府中负责对也野生动物致害进行调查、汇报、补偿金的发放等工作的是林工站，林业局或行政机关中负责林业方面的主管机关。这样做就理顺补偿机制中的行政管理关系，便于补偿工作的顺利进行。具体的补偿方法，可由地方林业部门先行赔付，汇总后每年上报林业部一次，待林业部核实确认后，再按照之前约定的承担比例拨付给地方政府。

3.丰富救济途径

现有的救济途径主要是将损失和损害折抵为现金后进行补偿。这样的补偿方式简单直白易于操作，受损害或损失的群众也乐于接受，但弊端也是显而易见的，而且单一的补偿方式并不能满足补偿制度建设的需要，笔者认为还应增加以下几种补偿方式。

（1）保护区周围的医院为伤者开辟救治的绿色通道。受到野生动物攻击后，往往需要大笔的治疗费用。而保护区及周边生活的居民通常经济都不宽裕，很多都无法及时凑到足额的医疗费用进行救治，如果延误了治疗，则有可能造成无法弥补的损失。因此，很有必要再野生动物造成损害频繁地区的医院开辟绿色通道，一旦发生致害事件，由医院先行治疗，治疗的费用待相关部门核实后再给予拨付。

（2）采取实物与现金相结合的补偿方式。对野生动物致害的损失和损害进行评估往往受主观因素的影响很大，如果补偿标准是固定的，则补偿者所得到的补偿可能无法弥补所遭受的损失。而且，人的需求和价值追求在不同的时候也是不同的。对一个急需良种化肥而又不能及时购买得到的种粮户来说，对其进行现金补偿和送去急需的良种化肥的效果是不一样的。法律也应该更多的体现人文精神。

（3）普及防护知识，帮助建立防护设施。野生动物在绝大多数情况下是不会主动攻击人的，许多致害案例是由于不了解野生动物的习性而惊扰了野生动物而招致攻击的。如果保护区周边的群众都对野生动物的习性有所了解，懂得基本的防护知识，则可以大大的减少伤亡事故的发生。因此在保护区周边的地区发放宣传册，向群众宣讲防治野生动物侵害的相关知识，用科学的方法避免损失是很有必要的。

保护区周边的群众在与野生动物共处的长期实践中也总结了很多有效防治野生动物侵害的方法，比如挖防护沟，编制防护栏，燃放鞭炮等。这些方法可以通过总结后加以推广。政府还应拨出一部分资金用于修建野生动物通道，设置隔离设施，尽量减少人与野生动物的直接接触。

（4）创新保险险种，鼓励保护区周边群众参加保险。保险具有转移风险、均摊损失、实施补偿等作用。野生动物致害相对于保护区的居民来说仍属于小概率事件。但这种风险的存在是客观的，而且是不确定的。通过创新保险险种，鼓励居民积极参保将有利于补偿的及时到位，减轻地方财政负担。

完善野生动物致害救济制度，积极探索新的救济手段，将有利于野生动物的保护工作，有利于维护全体公民的共同利益。只有人与自然和谐相处，我们的发展才能更健康。

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