农业面源污染的适应性治理：国际经验、限度与路径选择

摘要：随着农业生产与经营方式不断被解构，农业面源污染已然成为当下生态治理与农业发展的内生性结构障碍。命令型、市场型及公众参与型是发达国家农业面源污染治理的主要实践模式。基于白洋淀水域农业面源生态治理的实证考察发现，基层法律体系的不健全、部门合作协调机制的缺失、公众参与作用的弱化、治理模式的单一化、主体行为利益博弈等治理限度，进一步制约了白洋淀水域农业面源污染治理质量的提升。为此，需要通过健全污染治理的法律体系、建立高效的整体性协调机制、建构广泛的公众参与治理机制、创设主体合作的适应性治理平台、协调多方利益关系并兼顾生态利益等多维度适应性治理路径，以期提高白洋淀水域农业面源污染生态治理质量，最终促进雄安地区农业生产的可持续发展。

关键词：农业面源污染；生态治理；适应性治理；雄安-白洋淀水域；生态污染；环境治理

中图分类号：X592 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2018）02-0087-10

一、问题的提出

随着经济和社会转型的深入发展，生态环境问题日益凸显，尤其是农业生态污染问题愈发严重并成为当下生态治理研究领域中的攻坚点。生态污染是经济与社会发展活动对外部生态环境的一种“负向效应”，这一效应是生产技术革新的逆向作用和经济社会活动的外部性作用共同导致的结果。生态污染不仅仅集中在点源层面，还囊括了面源层面的污染。从近期白洋淀水域实地调研的反馈情况来看，由于白洋淀水域周围的工业加工区域较少，目前主要是以农业生态面源污染最为严峻。较之于点源污染而言，白洋淀农业面源污染的形成亦会受到诸多因素（地理、气候、风向、湿度、温度以及土壤状况等）的影响。此外，白洋淀农业面源污染兼具了碎片化、不可估量、低度识别、不确定性及复杂性等特点，进一步导致生态面源污染治理的低效困境。而在白洋淀水域农业面源污染治理实践过程中，污染治理主要以行动驱动的治理模式为主，农业生态污染及环境保护尚未引起雄安地区学界及实业界的关注，甚至在制度安排層面亦缺乏生态保护的惠农政策，农业生态面源污染的治理遭致了诸多不适应性。由此，如何有效治理白洋淀水域农业面源污染问题已成为当下雄安地区“美丽乡村”及生态治理现代化建设的一项现实课题。

中共十八大以来，生态文明建设被确定为“五位一体”总体布局的关键环节，特别是习近平主席提出“美丽白洋淀”国家战略，这些制度安排都集中凸显了农业生态建设的核心作用。作为国家治理体系中的重要一环，农业生态治理应当从传统的管控模式过渡到适应性治理模式，构建农业污染的生态治理现代化体系已成现实命题。[1]虽然农业生态环境治理已然从国家的顶层设计被委以确定，然则当下白洋淀水域农业面源污染问题仍旧存在，农业面源污染与农业生产与经营成为当下农业可持续发展中不可调和的“二元矛盾”。基于此，笔者借助适应性治理理论来诠释白洋淀水域农业面源污染生态治理的现实限度，通过构建多维度的适应性治理路径，以期提高白洋淀水域农业面源污染适应性治理效果，最终推动雄安地区农业生产的可持续发展。

二、适应性治理：农业生态面源污染治理的理论框架

尽管当前学术界关于人类社会与自然互动的研究已然呈现出“汗牛充栋”的态势，但很少有学者对此互动关系的“复杂性”进一步深挖，缺乏及时探究。生物有机体及生态面源层面上的外部空间分布变化，不仅仅与动植物的生物本性相关，还与人类场域空间内部生存以及日常生活方式等息息相关。[2]正是由于现行场域空间内农业生态系统的复杂性特征，进一步致使农业面源污染治理质量尚未有效提升，学术界与实践界人士都呼吁创设新的治理模式，以期获取对农业面源污染治理的治理质量提升成效，最终形成本该有的新规则、机制及制度。[3]但囿于现行生态治理模式的静态分析限度，农业面源污染治理成效仍未得到“质”的改观，因而治理机制及治理模式需要架构出弹性空间和弹性势能，以此来适应变化中的生态系统，最终形成适应性治理。而这从本质维度上意味着治理主体要辨识变化中的农业面源生态环境问题（生态污染），进而观察和学习，依据特定的行动结果建构出适应性的治理模式。而适应性治理的关键要素在于“干中学（Learning By Doing）”，强调农业生态系统的内生治理主体的“动态调节与适应学习”，同时将其纳入治理规则制定的“信条精神”。由此认为，“适应性治理”在农业面源污染治理的实践过程中，凸显治理机制及其模式在一种动态化的调整，持续地适应农业生态系统的复杂性变化，从而创新治理模式，推动治理绩效的改善。

但从西方农业面源污染治理的实践经验来看，这将促成社会系统中人类场域的“内生人群”纳入到治理场域中。而内生人群的主体是与生态系统攸关的利益主体是相互契合的，因而多数西方学者将“共管（Co—Management）”这一概念引入到生态治理，尤其是农业面源生态治理，并由此提出了“适应性治理（Adaptive Governance）”范式。“适应性治理（Adaptive Governance）”范式的既有范式特点在于摒弃了传统治理模式的“自上而下”治理规则，凸显集成式的差异化知识系统（SDKS）的知识贡献，从微观（社区）、中观（区域政府）、宏观层面（中央政府及国家）实现权力与资源的共享，最终促成利益攸关主体的一体化，以便使更多主体参与公共政策的制定过程，实现科学化的决策。[4]由此认为，“适应性治理”强调多元利益攸关主体和以其作为中心节点的互动关系；同时反映出的是治理的内核，即一种技术维度上的政策制度安排，换言之，农业生态资源的治理以技术政策制度安排方式推动农业面源政策的及时更新与迭代，尤其是在农业面源生态系统。而从西方农业面源污染治理的实践经验来看，经过社会化抑或政治化的行动者，其内嵌的机制无法避免其作为治理的结构化障碍，尚未能有效衔接既定的农业生态系统及其内在机体。适应性治理要点在于有效辨识现行农业面源污染治理系统中的不确定性需求，当生态治理的管控难度难以把握，应当及时而又恰当处理利益攸关主体，以此来避免治理过程的诸多利益冲突。适应性治理的核心是处理多元化的行动主体及其多样性利益相关者的集体行动。此外，适应性治理提供了一整套的治理逻辑及策略选择，旨在实现生态系统的不断演进，积极回应生态需求并反馈于地方行动者，最终建构出农业面源污染治理的可持续发展体系。但在此需要禀明一点，囿于农业面源污染治理系统的复杂性，诸多利益攸关主体充斥其中，农业生态系统的行动者趋于不确定，因而需要建构多方主体间对话与协商的制度安排（见图1）。

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