论宪法法律至上

确立宪法法律至上，对建设中国特色社会主义法治国家意义重大。坚持宪法、法律至上，要求进一步弘扬社会主义法治理念，不断完善社会主义法律体系，加强法律监督，重视法律解释工作，提高执法人员的素质，正确处理好法律系统与其他社会调整手段的关系，加强和改善党的领导。

2007年末，胡锦涛总书记在与出席全国政法工作会议代表座谈时提出，要坚持“党的事业至上”、“人民的利益至上”、“宪法法律至上”的原则，这是在新的历史条件下，对社会主义法治理论的进一步深化和升华，是对马克思主义法律观的坚持、创新和新的发展。其中，“宪法法律至上”是理解“三个至上”的关键点。随着有中国特色社会主义法治国家的进一步发展，我们必须形成对宪法法律至上的正确理解。

什么是宪法法律至上

我国现行宪法在序言中庄严宣告：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在正文第五条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”社会主义中国以最高法——宪法的形式，确认了宪法法律至上的原则，为建设中国特色社会主义法治国家奠定了观念、制度的基础。同时，基于中国共产党的执政党特殊地位，《中国共产党章程》在总纲中也明确指出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。以上规定，就是“宪法法律至上”的制度表达，是建设中国特色社会主义法治国家必须深刻把握的内涵。

根据我国宪法和中国共产党章程的规定，宪法法律至上，是指在我国的社会调整系统中，以宪法法律为核心的法律系统，是最重要的、最权威的，在各种社会调整手段中，它不仅具有至上性，而且具有排他性，即：其他任何社会调整手段不得与之相对抗，因而也是所有社会关系参加者所必须遵守的。“三个至上”的论断，是对我国民主、法治建设经验的高度概括，三者辩证统一、相辅相成、紧密联系、缺一不可，①体现了党对中国社会发展和法制建设的新的深刻认识。中国共产党从诞生之时起，就把人民的利益确定为党要为之奋斗的至上要求。在党的历史上，尽管有过失误、有过挫折，但“全心全意为人民服务”的宗旨始终未变。党的事业，就是为人民的利益奋斗的事业，历史已雄辩地证明：党的事业至上与人民利益至上是统一的。但是，在新的历史时期，在和平、发展已成为时代的主题，在党已成为一个领导着13多亿人口、56个民族、疆域辽阔的大国的执政党的时候，实践表明：坚持宪法法律至上，党的事业和人民利益才能得到有效保障。宪法法律至上的内涵至少应包含以下基本内容：

第一，在我国的社会调整系统中，以宪法法律为核心的法律系统，是最重要的，最权威的。在任何社会，对人们的社会生活、社会关系，起调整作用的手段都是多种多样的，如：思想、理论、道德、礼仪、习惯、法律等等，这些思想、规范都受一定社会经济基础的制约，在一定的条件下，可以构成适应一定经济基础的社会调整系统。所以社会调整系统是建立在一定社会经济基础上的、适应一定时期社会生活需要的、由若干子系统构成的复杂整体。社会调整系统总体上可以分为思想、观念系统和规范、制度系统，后者实际上是前者的制度化体现。在规范制度系统中，包括以宪法法律为核心的法律系统、政策系统、社会团体规范系统、乡规民约系统、习惯系统、社会道德系统等，它们共同实现着对社会关系的调整作用。可见，社会调整系统是由上层建筑中不同的子系统构成的系统，其各个子系统，基于各自的不同特质，在整个系统内部相互联系、相互制约、相辅相成、对立统一。不同时期，各子系统在国家整个社会调整系统中的地位和作用也有所不同。这是由社会生活、归根结底是由社会物质生活的需要制约的，如：我国的社会调整也曾经一度以政策为基本手段，发展到今天，思想、政策的主导、指导地位仍应坚持，但坚持依法治国，对人们社会行为的调整必须坚持以宪法、法律为最高的、基本的手段，必须维护宪法、法律的权威。这种变化是对新情况的新认识，标志着党的领导方式和领导水平的不断提高。

第二，宪法法律是人人必须遵守的。在我国任何社会关系参加者，自然人、法人、外国人、无国籍人、社会团体、执政党、参政党，都毫无例外地必须遵守宪法法律。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和个人等，都不得有超越宪法和法律的特权。有法必依、执法必严、违法必究，任何人违反宪法法律都应当依法承担相应的法律责任。宪法法律至上保证了党的事业至上与人民利益至上的统一：一方面，在党章和宪法中都规定党必须遵守宪法法律，不能违反人民意志、超越国家权力任意而为；另一方面，我们的法律是在党的领导下制定的，是党的主张和人民意志的统一。

第三，宪法法律在社会调整中具有排他性，不得以其他社会规范为根据对抗宪法法律。在现实的国家和社会生活中，无论是中央还是地方都普遍存在以种种借口违反宪法法律的现象。这些现象的存在，极大地破坏了法的权威和尊严，导致国家政令难以落实，对有中国特色社会主义事业危害极大。宪法法律至上，不允许借口政策、道德等理由违反宪法法律。当然，这并不是说，宪法法律的制定、实施，不需要加强思想、道德、政策的宣传等工作，不需要其他社会规范的配合。严格遵循宪法法律至上，应杜绝以下现象：其一，借口维护党的领导违反宪法法律；其二，借口政策、道德、思想工作违背宪法法律；其三，借口地方或部门的局部利益违背宪法法律；其四，借口具体问题具体分析违背宪法法律等。

第四，执法必严，违法必究。对违反宪法法律的行为和现象，有严格有效的监督、审查、制裁的制度和机制。

第五，宪法法律至上，并不是说宪法、法律是不受其他现象制约的、是不发展的，或不能予以修改和废止的。随着社会生活的发展变化，宪法法律也要随之变化。也就是说，宪法法律一经制定、公布生效，在其没有被修改废止以前是至上的、人人必须遵守，也是排它的、不能以任何理由和借口与之相对抗。

为什么要坚持宪法法律至上

这是人民当家作主的必然要求和重要保障。我们国家曾经主要靠政策进行社会调整，这是在特殊的历史阶段（革命战争年代和建国初期）的特殊的调整方法。新中国建立后，我们国家确立了人民代表大会制度，人民通过国家权力机关形成共同意志，制定宪法法律，所以宪法法律是党的主张和人民意志的统一。宪法法律至上，是由我国人民代表大会的基本制度所决定的，是确认和保障人民意志和利益的必然要求。在社会主义国家，人民当家作主，人民的意志和利益高于一切，我国的宪法法律就体现着人民的共同意志和利益，把宪法法律放在“至上”的地位也是理所当然的。否则，人民当家作主的地位也就得不到保障，党的事业所追求和捍卫的人民的利益就会落空。

这是建立既有自由又有纪律、既有民主又有集中的社会制度和社会秩序的必要条件。坚持宪法法律至上，不仅意味着对国家公权力的约束和限制，同时也能够保障社会调整的有效性和社会治理的自主性，有助于培育人们对法律的信仰，并在此基础上实现人们对社会秩序的自觉维护。众所周知，法律能将权利和义务、纪律与自由、民主与集中有机结合起来，创造和维护一种既有秩序又有活力，既有社会统一又有个人自由的生动活泼的局面。在有效行使和约束国家权力的前提下，为民众积极广泛的参与创造条件、提供平台。这种秩序不单纯是由上而下的命令而形成的，主要是要为社会关系参加者由下而上地发挥主动性、创造性留下广阔余地，确认并保障他们（包括公民、社会组织、国家机关和其公职人员）广泛的权利和自由，允许并鼓励民众在法律的范围内追求并获得更广泛的自由，因此它是一种充满活力、能够实现自由和纪律、民主与集中的辩证统一的秩序。

这是维护国家权力正常、合理运转，防止国家权力滥用的重要保证。在社会发展的一定阶段，国家权力的存在和运用，一方面是不可避免的、必要的、有建设性的，人们可以借助它完成许多伟大事业，保证一定社会生活的正常需要，促进社会发展；另一方面，它的运用又具有一定的主观性、任意性，运用不当很容易侵害或违反自然和社会生活的正常需要，甚至带来灾难性、破坏性的后果。②一方面，法律通过对国家权力的确认和维护以及合理建构的制度，有效维护国家权力的正常运行，充分发挥其积极作用；另一方面，法律监督和制约国家权力的行使，保证国家权力行使科学化、合理化、公正化、公开化，尽可能避免其消极作用。在正常的社会状态下，坚持宪法法律至上，才能实现既有效运用国家权力，又监督和防止国家权力的滥用。

这是实现公平正义，构建和谐社会的必然要求。从法律上说，和谐社会应该是社会中的各种利益、尤其是最重要的利益都能够得到较好尊重，各种利益处于平衡之中的社会。只有正确处理好各种利益关系，明智、合理地解决利益矛盾和冲突，实现社会公正，社会主义和谐关系才能得到进一步发展。 “无数历史事实，……，充分表明：法这种社会调整器的重要价值在于‘和’，在于促进和谐。法是使矛盾得以协调、使对立得以统一、使争执纳入秩序、使对抗变为互促、使相反得以相成的精巧有效的手段。”③法所提供的利益表达机制，法所表现和保障的正义观以及法所提供的矛盾解决机制，在构建和谐社会的过程中发挥着不可或缺的重要作用。

这是维护社会稳定和发展，实现稳定与发展的辩证统一的有效手段。稳定与发展相互包含、彼此促进，稳定是发展的基础，发展是稳定的目的。一方面，法律所建立的社会秩序，能够满足社会发展的客观需要，同时还能够保证国家大政方针和政府行为的稳定性和连续性，从而为发展奠定基础；另一方面，法还能通过制度建构进一步促进社会发展，例如，可持续发展的相关立法就是经济社会可持续发展的重要保障。进一步而言，法还是将稳定与发展统一起来的有效手段。法律调整是规范性调整加个别调整，在许多情况下，允许执法人员在法所规范的方向、限度和范围内，结合具体情况进行个别调整，即具有一定的自由裁量权。这种调整方式能将原则性与灵活性、一般与特殊、稳定与发展，有机统一起来，从而使社会在稳定的基础上实现发展，在发展中获得新的、更大的稳定。

这是当今世界人类法律文明和治国方略的最佳表现。社会主义法治国家，是社会主义与法治的结合，是社会主义国家找到的最佳治国方略。建设中国特色社会主义法治国家，必须坚持宪法法律至上。中国特色社会主义法治，是当家作主的广大人民群众在中国共产党的领导下，依照宪法法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济、文化事业，管理社会事务的基本治国方略。要逐步实现社会主义民主的制度化和法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。它能够实现民意至上与法律至上的统一、人民主权与党的领导的统一，具有广泛的群众基础和强大的生命力。

这是对历史经验的总结和对客观规律的把握。民主没有制度化、法律化，特别是宪法法律缺乏至上的权威，是导致“文革”发动和发展的主要原因之一。 “文化大革命”中，“要人治，不要法治”的“法律虚无主义”，从反面给我们上了一堂生动的法治教育课，从而使我党和人民认识到了法治的重要性。正是由于曾经片面强调法的阶级性，全盘否定人类积累的法律文化，片面地把法单纯当作阶级统治的工具，忽视了法在发展社会主义民主、保障和促进社会主义现代化建设、促进人类文明发展中的重要作用，忽视了现代社会和法治社会发展的内在规律，最终导致了文革中的无法无天，法制被大规模严重破坏的恶果。

如何坚持宪法法律至上

如前所述，我国宪法确已规定了宪法法律至上的原则要求，依法治国，建设社会主义法治国家，已成为全党、全国各族人民的共识并取得了令世人瞩目的成就。现在的问题是：如何进一步树立、坚持宪法法律至上。进一步树立、坚持宪法法律至上，有许多工作需要加强，就法制建设本身来看，本文想提出以下几点。

结合学习“三个至上”的理论，进一步树立并弘扬社会主义法治理念。社会主义法治理念是中国共产党作为执政党，从社会主义现代化建设事业的现实和全局出发，借鉴世界法治经验，对近现代特别是改革开放以来中国经济、社会和法治发展的历史经验的总结；它既是当代中国社会主义建设规划的一部分，同时也是执政党对中国法治经验的理论追求和升华。依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。社会主义法治理念与社会主义法治实践是上层建筑现象中相互积极作用的两个部分，只有在正确的观念指导下实现知行合一，才能通过观念与制度的互动共同推进社会主义法治的进一步发展。任何有意无意贬低宪法法律的观点，都是错误的，有学者曾提出“良性违宪”的观点，质疑并威胁宪法的权威，这种观点一旦得到肯定，势必造成整个法律体系的混乱，对社会主义法治建设危害极大。但实践中这种观点或类似的观点，仍未绝迹、仍有市场，值得警惕。

进一步完善中国特色社会主义法律体系。弥补法律漏洞，提高它与生活的协调度，提高不同规范、制度、部门之间的协调度，仍有大量的工作要做。中国特色社会主义法律体系的主要框架形成后，如何适应经济社会的发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题。④就现行法律体系而言，仍然存在一些疏漏，对在社会范围内树立法律权威形成了一定的消极影响。例如，一些亟需法律予以规范的领域仍然没有规范。近年来不断出现的食品卫生问题、医疗保健品广告问题以及汽车安全问题等等，反映了许多领域立法缺失的现状，使得法律系统无法形成对人民权益的有效保障。

强化法律监督。法律监督在法律调整的整个过程中都起着保证依法办事的重要作用，没有法律监督就不能发现法律调整中存在的问题。现阶段除了应当继续加强法律实施和实现阶段的监督外，还应当注意强化法的创制阶段的监督，尤其是对各级规范性法律文件的监督。现实中，普遍存在下级立法机关简单重复、照抄上级立法机关上位法的现象，下位法往往缺乏对上位法的具体化和地方化；再就是下级立法机关滥用权力越位立法，导致具体化、地方化后的下位法违背上位法的规则和原则。下级立法机关的立法质量亟待提高，否则将会对整个法律系统形成消极影响，使宪法法律难以在生活中落实。

重视法律解释工作。法律解释是理解法律、澄清其模糊之处、弥补法律漏洞的重要手段和法律适用的必要途径，同时也是保证法的统一性、稳定性与社会发展相适应的媒介。符合社会客观需要的科学的法律解释，能够极大地提高法律的实效，促进法律权威的树立。否则，不仅可能导致相关的社会问题无法得到解决，甚至会破坏社会公正和法的威信。例如，2001年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释一》关于事实婚无效的认定，就值得研究。我们认为这个解释，不仅不利于解决该类社会问题，而且在一定程度上削弱了对妇女权益的保护，影响了法律在人们心目中的形象和威信。又如，近来关于我国《刑法修正案（八）》“醉驾入刑”条款的理解就有重要分歧。我们认为，“醉驾入刑”条款，是绝对确定性规范，没有给执法人员留下自由裁量的余地，只要有“醉驾”的行为，就必须按刑法修正案（八）的条款判处。

加强队伍建设，提高执法人员的素质。执法队伍是国家机器的重要组成部分，其执法行为直接影响党的事业的成败兴衰。进一步加强执法队伍建设，全面提高执法人员的素质，对建设社会主义法治国家，加大依法治国的力度具有十分重要的意义。当下，一些部门的个别执法人员素质低下、法律意识淡薄、法律修养和法律知识水平较低、执法能力不强，很难得到人民群众信任，有的甚至贪赃枉法。这虽然是个别现象，但却可败坏一个地区、一个部门的风气和形象，危害法律的权威和威信。提高执法人员的职业道德素质、法律专业素质，改善执法方式，提高执法水平，刻不容缓。

完善司法制度，认真树立司法权威。司法机关以国家名义行使司法权，是国家运用法律调整社会关系、维护社会秩序的重要环节，尤其是审判权的行使是国家权力的重要功能。司法权作为法治社会中的一种终极性权力，使得司法机关能够成为社会冲突和纠纷解决的最后裁判所。司法公正是社会公正的最显著特征，确保司法公正，必须确立司法活动的权威，保证司法机关能够依法独立地行使国家司法权力，应当坚持法院独立审判，只服从法律的原则，忠于法律。

正确处理法律系统与上层建筑中其他社会调整系统的关系。如前所述，整个上层建筑是由多个子系统共同构成的整体，在一个社会或地区的社会调整系统中，又可分为在社会调整系统中处于不同地位、具有不同性质的子系统，包括政策、法律、道德和其他社会规范系统等等。在新的历史时期，客观上要求维护法律的权威，实行并坚持宪法法律至上，要求处理好法律系统与其他社会调整措施的关系。“徒法不能以自行”，法律不可能脱离思想、政治、道德、习惯等而孤立存在、孤立地发挥作用。坚持宪法法律至上，不允许借口法律外的理由对抗宪法、法律，但绝不排斥这些因素与法律的相互联系和相互制约，相反，内在地要求科学思想、政策的正确指导和道德、习惯、其他社会规范和社会主义精神文明建设的配合。所以，必须坚持全面、协调、可持续发展的科学发展观的指导，综合发挥整个上层建筑系统各种因素的社会调整效能，共同致力于社会主义法治国家的建设进程。

加强和改善党的领导。这是实现宪法法律至上的政治保障。可以在总结历史经验的基础上，建立和完善党领导法制建设的运行机制，按照特定领域的客观要求和发展规律，确定党在法制建设的不同领域、不同问题的不同的领导方式。在所有领域不加区别地、简单地强调党的领导，不仅不能实现加强党的领导，反而会削弱党的领导。例如，如果不对中央与地方党的领导加以区分，地方党委控制力的无限加强，实际上就会意味着中央党的领导的削弱，使国家政令难以统一，出现有法不依、有令不行的局面。为此，就必须加强党风、党纪的建设，“国要有国法。党要有党规党法。——没有党规党法，国法就很难保障。”⑤ （作者分别为中国人民大学法学院教授、博导；中国人民大学法学院博士研究生）

注释

①孙国华：“‘三个至上’缺一不可——对我国法治理念的几点理解”，《社会科学辑刊》，2001年第1期。

②孙国华：“依法治国：治国方略的最佳选择”，《光明日报》，1997年9月27日。

③孙国华：“简论法的和谐价值”，《孙国华自选集》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第458页。

④“吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话”，《中国人大网》，2011年5月9日。

⑤《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第147页。

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