云南边境地区小城镇发展研究

摘 要：小城镇是农村一定区域范围内的政治、经济和文化中心，体现着农村经济、社会文化、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。探索边疆地区小城镇发展，有利于云南边疆地区集中发展小城镇经济，转移农村人口，实现小城镇自身经济、社会的繁荣，增加农村居民和城镇居民收入。

关键词：边境地区 小城镇 发展研究

中图分类号：F291 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）02-151-03

城镇出现在大约一万年前，最早的城镇只有少量居民。法国地理学家菲利普潘什梅尔认为城镇是一个很难下定义的现实{1}。随着生产力的发展，城镇人口越来越多，规模越来越大，功能越来越完善，最先进的思想文化、最先进的科学技术总是产生在城市里，而与人类文明相悖的社会问题也总是最先产生在城市里。国务院在1980年批转《全国城市规划工作会议纪要》中，制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针，对小城镇的研究便引起了理论界的广泛关注。1984年，费孝通教授以社会学家的责任感和洞察力，提出了“小城镇，大问题”等发展小城镇建设的观点，从此之后，对小城镇的研究工作逐步展开。

小城镇不仅是“三农”工作的物质载体，还是农村精神文明建设的示范点，直接体现着农村经济、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平，为此，自党中央1998年提出“小城镇，大战略”以来，为发展小城镇作出了一系列的战略部署。加快云南边疆地区小城镇发展，一定要从实际出发，有利于集中发展小城镇经济，转移农村人口；有利于实现小城镇自身经济、社会的繁荣，增加农村居民和城镇的居民收入。

一、城市、城镇、小城镇的涵义

1.城市与城镇概念。相对农村而言，城市人口较密集且有相对永久性的大型聚集地。城的最初含义是由国家建造的规模较大的防御设施，中外学者对城市的本质进行了多方面、多层次的研究。社会学家从居民的行为和结构去定义，得出：城市是占据某一特定地区的人口群体，拥有一套技术设施和机构、行政管理体系，以及自身有别于其他结构的组织形式{2}。经济学家从经济活动和结构去研究，得出：城镇是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场（住房、劳动力、土地、运输等等）相互交织在一起的网状系统{3}。在我国，国家批准设市的城镇叫城市，没有批准设市但批准为建制镇的城镇是镇，没有批准为建制镇的乡政府所在地为集镇。国务院颁布的《集镇和村庄规划建设管理条例》规定：“集镇是乡、民族乡人民政府所在地和经县人民政府在确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。”

2.小城镇概念。小城镇是一项复杂、综合性的系统工程，也是一项处于创新和不断探索中的工作，因而要研究和探索的问题很多，多数国家以人口数量作为确定城镇的标准，小城镇属于城镇序列的最低层次。在我国小城镇是指区别于城市和农村村庄的，具有一定规模、主要从事非农产业活动的人口聚居的社区。它包括建制镇和农村集镇，同时也包括一部分小城市。小城镇是农村一定区域范围内的政治、经济和文化中心；主要是非农产业劳动者的聚居地，也是工业品和农副产品的商品交换场所，是部分农副产品加工基地和农用生产资料供应中心，乡镇企业相对较集中；具有一定的社会服务和城市基础设施，同时又保存着一些农村的自然和社会环境，且在社会化程度以及人口密集、经济效益等方面与大中城市有很大的差异，是城市之尾，农村之首。

二、城市和城镇划分指标

城市规模是指人口、产业和市政设施等要素在一定地域聚集规模的大小。由于人口数量在发生变化，城市用地、市政设施的规模和经济规模也发生变化。因此，可以用城市人口规模来代表城市规模。城市人口是指建成区的人口，或市区和郊区的非农业人口。城市群的人口与经济活动必须满足系统学、经济学、社会学和生态学意义上的定性标准，只有满足了这些标准，或者说超越了临界尺度才行{4}。人口密度、经济密度、资本密度、消费密度是城市群中非常重要的，临界尺度是：人口密度1500人/平方公里、经济密度1000万元人民币/平方公里、资本密度7500万元人民币/平方公里、消费密度5000万元人民币/平方公里等{4}。

1.国外设立标准。世界各国按照城市人口规模对城市分类的标准不同，这主要与该国的人口总数有关。例如，在日本，10万人以下的为小城市，10～50万人的为中等城市，50万人以上的为大城市。在美国，1～2.5万人和0.25～1万人分别为市镇和小市镇，2.5～10万人为小城市，10～50万人为中等城市，50万以上的城市为大城市。从我国情况看，按非农业人口规模把城市分为5个等级，不足20万人的为小城市，20～50万人为中等城市，50～100万人为大城市，100～200万人为特大城市，200万人以上的为超大城市。

2.中国建制镇的设立标准。根据我国《城市规划法》规定，经国务院1993年批准试行，满足以下条件的可以设立建制镇。总人口在2万人以上的乡、乡政府驻地非农人口占全乡总人口10%以上的居民点；或凡县级地方国家机关所在地总人口在2万人以下的乡、乡政府驻地非农人口超过2000人的居民点；或少数民族地区，人口稀少的边远地区、边境口岸、小港口、风景旅游区、山区和小型工矿区等地，非农人口虽不足2000人，但有必要设置镇的地区，均可设置建制镇。

三、发展边疆地区小城镇的指导思想和发展重点

要加快云南的边疆地区小城镇经济发展，一定要从实际情况出发，有利于集中发展小城镇经济，转移农村人口；有利于保护和节约耕地，实现缓解人多地少的矛盾，推动形成城乡经济一体化的新格局，保持社会经济的可持续发展；有利于加速小城镇自身经济的繁荣，增加农村居民和城镇居民收入。

1.发展思路。以科学发展观统领边疆地区小城镇发展全局，坚持“小城镇、大战略”和工业反哺农业、城市支持农村及“多予、少取、放活”的方针，抓住西部大开发的历史机遇，进一步解放思想和改革创新，实施非均衡、多样化、择优发展战略，科学规划，调整和优化城镇体系；突出重点，增强特色，强化功能，形成合力的产业布局和以绿色经济为主题的小城镇经济格局；发挥潜力、提高资源配置效率，走集约型的城镇化道路；与云南经济发展水平和市场发育程度相适应，创新体制，依靠市场机制推进城镇化，逐步形成边疆地区小城镇经济发展的体制和政策环境；增强可持续发展能力，促进边疆地区小城镇经济与生态、资源、环境的协调发展。

2.基本原则。要以市场为导向，开发市场前景广阔、技术含量高、经济效益好、市场竞争力强的产业和产品，培育产品市场、人才市场、技术市场、信息市场和资金市场，开拓国内外市场。要营造良好的市场环境，鼓励多种所有制企业平等竞争，实行一视同仁的国民待遇。

要适应国内外市场竞争的要求，以结构调整为主线，以建立各自的支柱产业、主导产业为支撑，发展特色经济。已经形成的支柱产业和优势产业要不断通过观念创新、技术创新和机制创新改造提升，要加快发展新型的产业。

发展边疆地区小城镇经济，推进城镇化，既不能削弱农业的基础地位，更不能违背农民意愿。既要促进人口向中小城镇有序转移，又要引导城镇密集区有序发展。要形成产业，企业发展与城区建设配套，产业、产品开发与技术研发体系和市场建设配套的产业化经营格局，经济布局和人居环境，社会事业设施配套协调的发展格局。

3.发展重点。从云南边疆地区小城镇规模小，大多数功能定位和产业分工不明确，产业基础差，市场管理滞后，城镇集聚效能不足，辐射半径小的实际情况，边疆地区小城镇经济发展应实施非均衡、多样化、择优发展战略，走出具有云南特色的边疆地区小城镇经济发展道路；择优重点扶持边疆地区县城及一定数量的、规模较大的、综合条件较好的中心镇（重点镇），只有紧紧地抓住中心镇（重点镇），带动一般镇，才能有效地扩大规模，提高层次，发挥功能，通过中心镇（重点镇）规模扩张和辐射推动边疆地区的农村城镇化。

边疆地区小城镇的分布同样分中心镇、建制镇和乡集镇三个层面。按照现城镇化的目标要求，根据中心镇的辐射能力和带动能力的半径确定一般建制镇。可以考虑每3～5万人左右的区域范围内设置一个建制镇、使其人口能够聚集到1万人以上；每20万人左右的区域范围内设立一个中心镇，使其镇区人口能聚集到3～5万人；

从云南的边疆地区小城镇发展的情况看，边疆地区每个县城设1～2个中心镇，原则上建设在有条件的县政府所在地，镇区人口规模应在3万人以上，同时根据条件建立若干一般建制镇，镇区人口应在1万人左右。比较而言，中心镇的集聚效优于一般建制镇，表现为能够更多地容纳和促进非农产业，尤其是第三产业的发展。同时，充分利用并完善公益性基础设施，边疆地区小城镇的发展重点应是县城和中心镇，中心镇的进一步将成为小城市，从长远看，在政策上就应当推动建制镇向小城市发展，推动有条件的小城市向中等城市发展，这样，可以有效缓解边疆地区中等城市偏少的矛盾。在明确边疆地区小城镇发展总体目标和布局后，对小城镇的发展重点也应明确。在云南边疆地区经济发展水平还比较低的情况下，边疆地区小城镇经济发展不能不顾客观条件，而要根据各方面条件，分期分批建设小城镇，力争建设一批就成功一批。在今后的5～10年，边疆地区小城镇的建设重点应当放在县级城市和中心镇，各地区应当根据自己的优势和特色，以点带面，突出重点，选准小城镇经济发展的主攻方向，努力形成一批在农村经济改革与发展中走在前列的规模适中、布局合理、设施配套、功能齐全、经济繁荣、环境优美的工矿主导型、边贸交易型、商贸流通型、农村特色型、交通依托型和旅游开发型等各具产业特色的小城镇，不断提高边疆地区城镇化水平。

四、边疆地区小城镇发展形成的主要模式

云南坚持从实际出发，尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，充分考虑区域特点、地方特点、民族特点，以及利用云南良好的生态环境和自然禀赋这一宝贵的发展条件。

1.特色农业带动型。围绕建设云南的绿色经济强省的战略目标，根据市场需求调整结构，不断开发、运用新技术、新品种，培育主导产业和龙头产业，围绕城镇发展农产品加工业，带动服务业、商贸业，使农民通过各种形式与龙头企业形成贸工农利益共同体，从单纯的原料生产者变为一个完整的产业参与者，进入城镇开辟了新的就业空间，为城镇发展带来了人口的集聚效应。同时，在改造、提升粮、烟、糖、茶、胶、林、畜中，在大力培植天然药物、花卉及绿化园艺、绿色食品、香料、生物农药等新兴产业中，基地建设与城镇建设进行了较好的结合，做好了加工、商贸、仓储等的布局规划，从而形成集散、加工、批发、运销的特色城镇。这是符合云南边疆地区实际发展小城镇经济的一条主要途径。

2.旅游观光推动型。这一模式在云南边疆地区小城镇发展中具有突出的优势。景洪和德宏的中心镇，西双版纳勐仑镇、打洛镇、勐罕、一条街等，是靠发展新型的旅游业，正在崛起的旅游观光型城镇，已成为省内外大众旅游的热点。他们结合旅游民族文化大省的建设，发挥民族文化、会展、旅游等对城镇的带动，加强会展招商、景区建设和独家引入的力度，促进民族文化展演、旅游商品、会展服务和城镇、娱乐、宾馆、商场、饭店等发展，延长旅游产业链。如红河建设1200米长的民族文化街；临沧建设“茶文化风情园”。密切结合绿色产业，发展休闲农业、观光农业和品尝农业，对增加农民收入、调整农村产业结构、繁荣城乡经济文化生活起到了积极的作用。

3.沿边口岸型。这是沿边对外开放程度较高地区较为普遍的方式。河口、瑞丽、畹町、打洛、片马、磨憨、孟定、天保等就是利用沿边开放的政策优势和区位优势，迅速崛起的经济强镇，现已成为对外开放的窗口。他们结合云南建设“大通道”的目标和实施全方位开放战略，发展加工贸易、商贸和出境旅游，带动建材、交通运输、农林产品加工、金融、房地产、饮食娱乐业等发展，促进了沿边城镇的建设和繁荣。

五、加快边疆地区小城镇经济、社会发展

建设边疆地区小城镇的根本目的，是以小城镇辐射带动农村经济的发展，实现农业现代化和城乡经济一体化，促进边疆地区经济、社会的持续、快速和健康发展。

1.产业发展是基础。国内外现代化发展的历史经验证明，小城镇是转移农村人口，提高农业劳动生产率和综合经济效益，促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村的第三产业特别是服务业的迅速发展的重要途径。小城镇的发展过程，是农民转为市民，社会结构深刻变化的过程；是经济活动集聚和一定产业形成发展的过程。

在市场经济条件下，小城镇作为使广大农民在社会资源中获得公平分享的市场载体，能够通过产业发展、经济繁荣吸引大量农村人口向其中转移，使他们获得生产经营主体、投资主体、消费主体的发展机会和发展资格；只有这样人气兴旺、百业繁荣的边疆地区小城镇，其管理运行和硬件建设才能获得来自民间的源源不断的财源。发展小城镇经济有利于促进小城镇建设，同时加快小城镇建设有利于带动和辐射经济发展，二者相得益彰，共同支撑着小城镇的繁荣发展，使小城镇成为调整农村产业结构和城乡经济结构，扩大内需，转移农村人口的重要途径和有效的市场载体。

2.发展小城镇经济是关键。农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，农民基本解决了温饱，生活总体上达到了小康水平；农业发展由受资源约束变为受资源和市场双重约束。从总体上看，云南边疆地区仍处于社会主义市场经济体制建立初期，经济社会发展矛盾突出，经济发展的动力和活力不足，城乡差距、地区差距进一步拉大。缓解制约，缩小差距，促进农民增收，必须把发展小城镇经济作为发展边疆地区小城镇的关键。发展小城镇经济，加快小城镇建设，将有力地推进农业产业化经营、乡镇企业的相对集中，繁荣农村二、三产业，更大规模地转移富余劳动力；将有力地扩大服务业的需求，加快农村基础设施建设、房地产业的发展，吸引民间投资，开拓农村市场，为工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间；将有力地减缓大中城市的就业压力，改变广大农民的传统生活方式和思想观念，全面提高农民素质和生活质量，使之成为区域经济发展的重要增长点，促进城乡经济社会协调发展。

3.小城镇发展将提供现代文明生活环境。小城镇经济的发展将为边疆地区农民提供现代文明生活环境，促进农业现代化“城镇化是现代化和现代文明的重要标志”。在实施城镇化的过程中，移居城镇的农民，在非农产业发展、经济繁荣、收入提高的基础上，有较多的机会学习新知识，获取新信息、培训新技能，不断增强自身的商品经济观念和提高科技文化素质，同时享受城市第三产业和不断改善的城镇住宅、交通、信息、文化、教育、卫生等基础设施带来的物质文明和精神生活，获得新的发展机会。留下来的农民就会占用更多的农业资源，有条件实行规模经营，提高劳动生产率，拓展增收空间，农民的富裕和农业积累的增强有利于加快农业现代化的步伐。偏僻、分散、落后的乡村会逐步向中心村镇流动、集中，不适宜居住的地方人口向适宜地方转移。人口相对集中有利于生态环境保护，人口计划与管理和民族的融合与文化交流，促进可持续发展。

注释：

{1}周建秋主编.城郭九谭.东方出版社，1999：第4页

{2}[美]R.E.帕克等著，宋俊岭等译.城市社会学.华夏出版社，1987：第169-170页

{3}[英]K.J.巴顿.城市经济学（中译本）.上海译文出版社，1984：第14页

{4}赵俊权，杜国祯，陈家宽.探索现代新昆明城市建设的生态可持续发展.生态经济，2005（4）：108～111

（作者为云南农业大学经济管理学院2012级硕士研究生 云南昆明 650201）

（责编：若佳）

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