技术理性、政治理性和法律理性：政府绩效管理的理论取向①

计划生育工作中的结扎上环指标，干部的下乡驻村次数考核；高校的发表论文考核，中小学的及格率、优秀率、升学率；党建工作中开会次数的指标设置，上级党报党刊的报道次数等。所以，有学者认为“如果不弄清其中要义而仓促行事，政府绩效管理是福是祸还殊难预料”[1]。那么，我们就有必要思考这样一个问题——既然问题那么多，为什么上上下下、全国各地都要搞绩效管理呢？如果要改革绩效管理，需要一种什么样的理论取向来指导呢？这就是本文尝试回答的问题。

罗森布鲁姆、克拉夫丘克将绩效管理的实践类型和研究路径分为三种：管理学的技术路径，政治学的政治路径，法学的法律路径[2]（P16）。这三种路径强调的工作重点、价值取向和学科思维都各有不同，在具体的绩效管理实践中还可能是互相冲突或者南辕北辙的——为了便于讨论，笔者将其概括为绩效管理的三种理论取向：技术理性导向、政治理性导向和法律理性导向——这三种导向及其相互关系，是解释、指导绩效管理改革的基本分析框架。

目前，在我国的绩效管理研究中，主要还是技术理性的研究，有关政治理性的讨论，仅限于批评，没有进一步的思考。倪星认为，在运用政府绩效管理的过程中，决策者实际上进行着理性选择，即通过绩效管理的技术理性来实现政治合法性和支持度的政治理性[3]。陈天祥则直接指出，“政府绩效管理不仅是一个技术问题，更是一个政治问题，任何单纯从技术理性或政治理性角度探讨政府绩效管理规律的路径都是错误的”，因为“政府绩效管理是政治理性与技术理性的统一体”[4]。他提出“政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义”的主张，认为“目前我国学术界在该领域的研究存在明显的重技术理性而轻政治理性的倾向，主要表现在：追求作为一种管理技术系统的自洽性，热衷于以技术手段设计和开发政府绩效评估指标体系，以技术理性代替政治理性探讨政府绩效管理机制，沉湎于对技术的精细化追求”[5]。周志忍也认为，绩效管理实践仅限于技术层面存在诸多不足，指出“绩效评估实践中的上述问题，与政府管理理念和制度等有着密切的联系，因此有必要从价值、理念、制度多个层面，对我国公共组织绩效评估的实践中的主要问题做认真的反思和分析”[6]。实际上，关于绩效管理中的技术与政治的关系，已经成为理论研究中的一个聚焦点，这方面已有博士论文做专门研究。该文认为，“过分追求政府绩效评估的形式上的技术理性，评估权力的单边运行和绩效信息的内部循环，妨碍了我们完整地理解并科學地使用这一战略工具”，并且“政治主导技术，技术约束政治，两者之间存在互动关系”，“政治和技术之间的互动关系是非均衡的”[7]（P1）。显然，无论是技术理性还是政治理性的路径，都不能很好地解决上述问题，需要进一步提出法律理性的理论导向，藉此反思绩效管理中的实践问题。

（二）概念与导向的选择

在展开本文的问题研究之前，有几个基本概念需要说明：什么是“理性”，什么是“技术理性”、“政治理性”、“法律理性”？这是探讨本文核心问题要弄清楚的一个概念之前提。“理性”（Reason）最早源起于希腊语词语“逻各斯”（希腊语：λγοζ，logos）。在现代汉语中，“理性”一般是指形成概念、进行判断、进行推理等，与“感性”相对应。关于绩效管理的理性，即是与技术、政治和法律相关的理性认识与理论。

由于本文的篇幅和旨趣所限，笔者并不打算在认识论中对这三种理性的理论渊源做过多的梳理和分析。简单地说，“技术理性”主要是一种工具理性，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观尽管自马尔库塞以来往往把技术理性划分为三个阶段，即工具理性、操作理性和价值理性，但也有学者认为工具理性与价值理性具有统一性。参见赵建军：《技术理性的现代展现及其未来命运》，《自然辩证法研究》2004年第10期。，它通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大功效，为人的某种功利的实现服务，所以又叫“效率理性”，本文将其价值导向概括为“效率”。这种技术理性主要来自企业绩效管理。“政治理性”则是一个更为复杂的概念。“政治理性是政治哲学的内在范畴”，“政治哲学的视角下的政治理性是人的精神层面表现出来的理性的政治认知能力和政治实践能力”[8]。或者说，“政治理性是人类建立在一定的政治利益基础之上的精神现象，是受人的政治目的和意志所支配的精神活动及在政治生活中按一定逻辑规则和逻辑程序运作的认知形式和认知能力”[9]，并且“政治理性具有价值性、群体意向性、意识形态性的特征”，其中，“政治理性的价值性功能以价值观为核心具有对政治活动的导向与评价作用”[9]。这种政治价值主要表现为正义、平等、自由、民主等[10]（第20章），其功能可概括为追求“合法性”的压力和基础，即绩效管理是中央和上级政府为寻求合法性而实施的管理活动。

关于“法律理性”是本文所要重点提出和论述的。尽管法学是一门自诩为理性的学科（也的确如此），但在法学中很少专门讨论“法律理性”的概念，更多地使用诸如“法律意识”、“法治思维”等概念来指称在法律生活中的理性认识与能力。在法哲学的讨论中，将法律理性区分为形式理性与实质理性[11]，对应形式法治与实质法治。当然，法律生活中并非全是理性的，也有非理性的成分。霍姆斯（O.W.Holmes）就有一句名言：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。法律理性是一种关于规则和制度的理性，其价值导向是“法治”。由于绩效管理涉及组织权、人事权、物质资金等大量公共权力和公共资源的分配，所以“运用法治思维和法治方式”的管理来防止腐败和权力滥用[12]，这里强调的就是法律理性的思维和价值。

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