如何释放环保等领域社会组织活力

摘 要 近年来环保等领域社会组织取得了快速发展，但仍面临一些瓶颈问题，如：政府和基金会资助项目经费使用规定不够合理;绝大多数民间社会组织无法出具可供企业税前扣除的公益性捐赠票据;资金缺乏影响社会组织活力，甚至影响全社会环保热情。本文针对这些问题，提出了进一步释放环保等领域社会组织活力的总体策略与近期重點建议。

关键词 环保 社会组织 问题 建议

基金项目：上海市生态环境局课题——新形势下强化环境社会治理的政策体系建设与案例研究，主持人李立峰，沪环科[2018]第54号。

作者简介：李立峰，上海市环境科学研究院，工程师，研究方向：环境社会治理与环境政策等。

中图分类号：D669                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.292

社会组织是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。以环保领域为例，越来越多的环保社会组织参与到环境宣传教育、社区垃圾分类、企业污染监督、环境公益诉讼等各类公益服务，成为政府和市场的重要补充。

近年来国家和地方日益重视环保社会组织的作用，例如上海市区两级生态环境、科协、团委等不同部门为环保社会组织提供登记挂靠，支持其开展各类服务。有的区环保局、绿化市容局、街道等通过政府采购服务的形式聘请社会组织开展社区环保宣传、垃圾分类指导等工作。2016年12月，上海市政府将189家社会组织纳入政府采购社会服务“白名单” ，为各领域社会组织发展带来了新契机。在各方作用下，环保社会组织近年来得到了快速发展，但仍面临一些瓶颈问题。

一、环保等领域民间社会组织面临的典型问题

据笔者对多家民间环保社会组织（社会服务机构）的走访调研了解，其面临的主要瓶颈问题有以下四方面。这些瓶颈大多并非环保社会组织特有，而是各领域民间社会组织面临的共性问题，有的问题较严重地影响到机构发展、影响到机构成员的公益热情。

（一）政府和基金会资助项目经费使用规定不够合理，行政事务要求繁杂

（1）人员薪资占项目经费比例限定不合理，一般规定不超过10-20%，而实际上很多社会组织服务项目的主要成本是人员成本。按此限定执行的人员薪资远低于社会平均水平，无法吸引人才，另外容易造成不必要的物资采购和资源浪费、以及受赠方无处储存等问题。有时基金会工作人员对此也了解，但表示无奈，因此甚至提示或暗示社会组织可将部分人员薪资成本隐含在其它支出项目中。民政部规定基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10% ;但关于政府或基金会对所资助的社会组织设定人员薪资占项目经费比例限制，并未了解到有法律依据。（2）各类花费需提供正规发票，不符合社会组织活动实际情况。实际活动中在淘宝等平台采购难以开发票、或要满一定金额才能开发票。机构成员出于公益心或经费限制而希望尽量节俭采购、用餐等，却容易因无正规发票而无法报销。政府资助项目经费结算规定不够灵活，往往是“钱用多了不行、用少了也不行”。项目完成时经费如有结余，本应通过交所得税或政府收回等方式解决，但对政府来说嫌麻烦，且涉及财政年度结算等要求，因此往往要求社会组织如数使用完毕。以上种种要求加大了使社会组织财务造假的压力。（3）行政事务要求繁杂，项目管理手续繁琐。如项目相关办事、会议、培训要求频繁;项目各环节需填写大量表格台账，有的表格格式繁琐、且不符合社会组织自身管理特点;在报表中需手工输入发票号;有的活动受赠个体较多，每人均需提供身份证号、手机号、签字、现场照片证明等。许多机构需耗费大量人力精力用于行政事务，大大降低了机构活动效率。

项目管理的规范化虽有积极意义，但未充分考虑社会组织活动特点、要求过于繁琐、且体现出不信任的假设，与近年来国家简化手续流程、适度随机抽查的“放管服”精神相违背。

社会组织中大量人员和精力用于行政事务，造成至少三方面后果：一是挤占了用于公益事业的精力，二是降低或浇灭了部分成员宝贵的公益热情，三是阻碍机构的扩张（项目数量、地域范围、业务领域等越扩张，行政事务越繁重，工作开展越困难）。

（二）绝大多数民间社会组织无法出具可供企业税前扣除的公益性捐赠票据，影响企业直接捐赠

民间社会组织（社会服务机构）如接受企业或个人直接捐款，则经费使用较方便，企业一般只需看到报告或有员工参与相关实践即可。但目前绝大多数民间社会组织无法出具可供企业税前扣除的公益性捐赠票据，因此企业在大额捐赠时，往往因抵税考虑而捐到基金会、再由基金会捐给民间社会组织，很少直接捐给民间社会组织。根据《财政部 国家税务总局 民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税〔2008〕160号） ，三部门每年联合发布可以出具上述票据的机构名单。目前每年的名单均以基金会为主，几乎没有民间社会组织，但上述《通知》以及《财政部 税务总局 关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号） 中均未排除民间社会组织，此现状缺乏法律法规支撑。

（三）资金缺乏影响社会组织活力，甚至影响全社会环保热情

目前政府购买社会组织服务的经费往往较少，且都是项目型采购，拨款不稳定;企业则因为上述捐赠票据问题，因此捐款额也易受影响。资金缺乏会严重影响社会组织人员稳定，聘不到、留不住优秀人才。以环保社会组织为例，有的机构年轻人入职不到一年就离职，有的主要依靠志愿者业余服务，有的只能依靠退休在家的环保热心人士。资金缺乏还会严重影响项目稳定，造成部分公众参与型项目反反复复、公众热情流失。不少环保公益项目具有良好的初衷和活动模式，一开始能吸引不少人参与，但由于经费不固定、项目荒废，使前期好不容易积累的活动资源、公众环保习惯等付之东流。隔几年再有新的项目时，群众可能怀疑是否又是一阵风、参与积极性大打折扣，十分可惜。

（四）活动备案管理和机构年检程序不够合理

社会组织部分活动由于种种原因导致备案难获通过，备案成为变相审批;或备案等候时间过长，失去时效性，导致活动无法开展。此外，有的业务主管部门对社会组织年检时开展财务等程序性审核，与民政部门审核工作重复。

二、关于进一步支持环保等领域社会组织的初步建议

（一）总体策略

要实现社会合力的培育并非易事，其中政府的作用较为关键。政府首先需要增强对自身和对社会力量的信心，其次需要在鼓励社会力量承担更多环保责任的同时保障其正当权利——结合政社分开的改革要求，简政放权、培育土壤、完善规则、搭建平台、适度监管、加强服务，为深化社会治理创造条件。

同时，社会组织应进一步提高自身实力，为维护公众环境权益与改善生态环境质量共同努力，支持配合政府环境管理，积极参与决策论证和过程监督，并充分发挥各自所长，加强社会力量间彼此协作。

（二）近期重点建议

结合当前实际，建议政府相關部门率先作为，近期可先从以下诸方面着力探索，从而逐步撬动各方力量进入环境社会治理的良性轨道：

1. 完善政府与社会组织对话机制

近年来政府与环保社会组织探索开展的对话交流日益增多，但不论数量、范围还是深度都还远远不够。建议有关政府部门扩大与环保社会组织的对话窗口，比如在生态环境部门中明确对接社会组织的处室，初步建立政府与环保社会组织、基层社会自治组织的对话合作机制，加强与环保社会组织的沟通交流。

2. 加大对环保社会组织或社会企业的政府采购力度

建议加强对环保社会组织的采购服务。设置环境社会治理专项预算，通过持续增长的资金投入，加大政府向环保社会组织或社会企业的直接拨款和采购服务力度。例如可借鉴香港等地经验，购买社会组织服务，如制作宣传资料、视频或开发APP等 ，供学校等机构使用。推广上海宝山区环保局采购社会组织服务开展社区环境宣传 等做法。扩展深化社会组织纳入政府采购社会服务“白名单”工作，列出分领域名单。在资源有限的情况下也可通过小额资助项目以示鼓励并增进交流协作。

除政府采购外，还可通过部分直接拨款、间接补贴、税收优惠、授予合作伙伴资质等方式，对发挥积极作用的环境社会组织或社会企业给予激励。垃圾分类与减量化工作中，低值可回收物回收经济性差、回收效果不佳，建议政府加大补贴。

在上述政府采购项目和其它政社合作项目中，遴选设立“政府采购环保社会组织服务示范项目”和“政社合作示范项目”。在政府资金支持和荣誉激励等方面，应体现出政府不只是支持环保社会组织等社会力量开展垃圾分类、义务植树、公众环境教育等“锦上添花”的活动，也支持其开展公益诉讼、曝光污染企业、参加环保听证、协助公众环保信访等似乎“添麻烦”的活动，如此则有助于增进政社互信，更充分发挥出社会治理的巨大潜力。

3. 加强对环保社会组织或社会企业的资源支持与协调对接

一是结合绿色金融体系建设，出台相关政策支持环保社会组织。逐步支持多层次、更丰富的社会组织参与项目，如推进“一带一路”民间环保组织的相关研究与协作等。二是国内草根社会组织吸引优秀人才长期全职工作的机制不足，存在薪酬竞争力不强、从社会组织回到企业就职困难等问题。建议政府对部分企业在奖励补贴、租房等领域的激励政策适当应用于社会组织。三是缺乏策划传播、公共关系等方面的人力精力和外部资源，希望政府予以适当支持。四是建议地方政府可跨区域资助社会组织工作。例如，上海青草沙、金泽等水库严重依赖上游水质，如上海资助一些外地的社会组织参与上游水域保护工作，可实现曲线救国作用。五是在环保社会组织与企业等关系方面给予协调对接。

4. 优化经费相关规定，简化行政事务要求

建议在政府向社会组织拨款或购买服务的项目中：取消人员薪资比例限制，鼓励实事求是和精简原则，项目结余经费可依法由资助方收回或通过交纳所得税方式留给机构;简化行政事务要求，建立基于互信的财务等行政手续规定，释放社会组织活力，挽救公益人士热情。

5. 解决社会组织捐赠票据免税资格问题

建议国家民政、财政、税务等部门结合《社会组织登记管理条例》制定等工作，规定社会组织根据《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税[2014]13号） 通过自身免税资格认定后，即可出具具有税前扣除资格的公益性捐赠票据;或在三部门联合发布的具有税前扣除资格的公益性捐赠票据出具机构名单中将合法社会组织予以纳入，为其接受捐赠和开展业务提供基本便利。

注释：

彭薇.上海“公益伙伴日”开幕——189家社会组织列入政府购买“推荐目录”，去年社会组织总收入中113亿元来自政府 [N].解放日报，2016年12月27号（02版）.

民政部.关于印发《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》的通知.民发〔2012〕124号.2012年7月10日.

财政部，国家税务总局，民政部.关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知.财税〔2008〕160号，2008年12月31日.

财政部，国家税务总局.关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知.财税〔2018〕13号，2018年2月7日.

曾宝强，曾丽璇.香港环境NGO的工作对推进内地公众参与环境保护的借鉴.环境保护，2005（6）：75-78.

宝山区环保局.宝山区“环保接力站，拥抱新时代”圆满收官[EB/OL].上海市生态环境局网站，http：//sthj.sh.gov.cn/fa/cms/shhj/shhj2272/shhj2158/2019/01/101277.htm，最后访问日期：2019年5月29日.

财政部，国家税务总局.关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知.财税〔2014〕13号，2014年1月29日.

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