程序性权利与被征地农民公平感知问题研究综述

[摘要]程序性权利的保障是增进被征地农民公平感知、促进征地制度改革的重要内容。围绕着程序性权利与被征地农民的公平感知问题，从程序性权利的内涵、构成与现状，以及程序性权利对农民公平感知的影响和作用路径几个方面系统总结相关研究进展。研究发现程序性权利具有工具意义、价值意义和过程意义，我国征地过程中程序性权利的构成主要包括知情权、参与权、表达权和监督权等内容，程序性权利保障对被征地农民公平感知具有显著的正向影响作用，这种影响的作用路径与权威信任、谈判能力等中间因素紧密相关。现有研究仍需要在程序性权利的构成与测度、程序性权利对被征地农民感知和行为的影响机制等问题上进行更加系统和深入的理论与实证研究，为征地制度改革提供有效的理论参考。

[关键词]土地征收;程序性权利;公平感知

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A

前言

改革开放四十年来，征地制度在支持我国工业化、城镇化发展方面发挥了巨大的作用。中国社科院的研究显示，2005～2010年我国征地面积从29.69万hm2增加到45.93万hm2，同时预计至2030年被征耕地将超过363.33万hm2。巨大的征地规模和被征地人群导致了一系列复杂的现实问题，特别是被征地农民权益受损成为社会长期关注的焦点。为了保障征地过程中的农民权益，国家出台了一系列政策，但这些政策本身及其执行过程又存在着诸多的问题，比如是否符合公共利益、补偿分配是否公平、程序是否规范等，这些不确定因素极易侵害农民的合法权益，导致农民不满进而造成征地冲突甚至群体性事件。此类冲突不但加剧了政府与农民之间的对立，也增加了征地工作的社会成本，加大了社会的不稳定性。

面对征地问题范围广、数量大、冲突频发的现状，如何对现行征地制度进行改革以维护农民的利益是农村土地制度改革中的关键内容，也是乡村振兴战略中的一个重大课题。在中央近年来的改革精神当中，除缩小征收范围、完善多元保障机制之外，规范征地程序问题也受到了越来越多的关注。有研究表明，程序公正和货币补偿共同影响着农民对征地的满意度，尽管提高征地补偿的确是减少征地矛盾、提高征地满意度的重要措施，但一定程度上程序公正可能比货币补偿、分配公正等更为重要，当前农民对征地存在强烈不满的主要原因是征地程序设计与实施的不公平性，有研究表明公平感知程度低会显著增加失地农民产生冲突的意愿。而要实现程序公正，法学、心理学的研究表明保障相关主体的程序性权利是其关键的途径，程序性权利的保障能为农民尊严的维护、满意度的提升和征地本身的正当性提供更加根本的保障。由于在实际的征地工作中程序先行，在补偿标准、征地范围等改革短期难以根本突破的情况下，深入关注征地程序执行的正当性与公平性，以及征地过程中农民程序性权利的保障及其公平感知情况就具有了重要的現实意义。

对征地过程中程序性权利的保障与农民公平感知问题的研究目前总体来看还较为凌散与初步，要为征地制度的改革提供有效的支撑需要对此进行更加系统、深入的理论和实证探讨。本文希望通过对程序性权利的内涵与构成、征地过程中农民公平感知体系以及程序性权利保障对被征地农民公平感知的影响等几方面的研究进展作一个较为系统的梳理，以期为更好地理解征地过程中农民行为的特征及内在动机，进一步深化相关的理论研究及改革实践提供有效的参考。

1 程序性权利及其内涵

实体性权利和程序性权利是法学领域的一对概念，前者是指静态意义上的权利， 即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能，包括人身权、财产权等最终影响到权利人实际利害关系的权利，后者指“人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利”。作为状态的权利和作为过程的权利，即实体性权利和程序性权利。

程序性权利所具有的工具意义已得到学界的普遍认同。葛大勇分析得出其有利于保证行政相对人权益不受侵犯，保证行政目的实现的现实意义，董立群将其总结为保障实体性权利、制约权力行使、促进权力理性的价值。公民程序权利的构建与完善，使得在实践中行政相对人能参与到行政活动中，实现参与行政、制约行政、监督行政。然而，用这种思维模式去分析问题时完全是站在一个相对功利的角度，忽视了人的主观需求，也不利于发挥人的内在能动性。事实上，工具理性不是简单等同于理性，理性的政策制定和执行过程需要更为全面的理性的视角，其中价值理性是工具理性之外程序性权利内涵的另外一个重要方面。王锡锌等在深入分析了程序性权利产生的背景后，提出它除了服务于一定实体结果的“工具价值”之外，还具有其独立的内在价值，这些价值包括参与、个人尊严、理性、程序和平等等。此外，学者们基于不同的程序理论与权利观念，还表述了程序性权利在过程上的意义，认为程序性权利是权利自身的动态表现形式，程序性权利的存在虽然有时并不一定会期待实体的结果，但起着“摆渡”的中介作用，是实体性权利实现和发展的根本路径。

综合学者们不同视角的研究，我们将公民程序性权利的基本内涵归纳为工具意义、价值意义和过程意义。其中工具意义主要是指程序性权利保障某些既定的实体性权利得以实现或不受侵犯的功能，价值意义主要是指程序性权利本身对权利主体所产生的公平、尊严等主观的感受，而过程意义主要是指在外部条件动态变化的情况下程序性权利具有的创制和发展实体法规范和实体权利的机制。

2 被征地农民程序性权利的构成与现状

2.1 被征地农民程序性权利的构成

党的十九大报告中强调要保证人民依法享有广泛权利和自由，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。事实上，学界对于征地过程中类似程序性权利的构成与内涵已进行了较多的探讨，从知情权、参与权、表达权、救济权等不同角度对被征地农民程序性权利的内涵和价值进行了研究。虽然在系统性和深入性上仍然不够，但也形成了一些具有共性的认知。吴爽将程序性权利系统总结为知情权、参与权、监督权以及获得救济的权利，霍亚楠等则从程序性权利的内涵出发，将被征地农民的程序性权利概括为知情权、参与权（听证权）、辩护申诉权和救济权。也有少量研究探讨了各类程序性权利在征地中的具体表现，尝试构建程序性权利的评价测度体系。在刘向南、吕图等人的研究中，征地过程中的程序性权利被具体界定为知情权、参与权、表达权和监督权，并通过二级指标的细化具体表征这些程序性权利在征地过程中的具体内涵，进而探索了量化衡量其保障水平的具体方法。通过对程序性权利构成和内涵的研究，为进一步探讨其在征地制度改革中的作用奠定了基础。

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