西藏“安居工程”建设：基于公共产品视觉的分析

[摘要] 由于西藏独特的自然地理位置和社会经济条件，其农牧民生产生活条件仍比较差，自我发展能力还比较弱，因此，西藏新农村建设也有别于内地其他省区，实现广大农牧民群众“安居乐业”的安居工程便成为西藏社会主义新农村建设的突破口和切入点，成为农村准公共产品。文章对西藏“安居工程”建设模式、实施及成效进行分析，提出了“安居工程”建设持续推进的对策建议。

[关键词] 西藏；新农村建设；安居工程；政策

[中图分类号] D422.7(275)

[文献标识码] A

[文章编号] 1002-557(X)(2007)02-0025-10

一、引言

建设社会主义新农村集中代表了亿万农民群众的迫切愿望和根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。正如有的学者研究指出，推动社会主义新农村建设，关键要找到突破口。解决当前农村社会所面临的“重大而基本”的矛盾和问题(注：即农民最基本的生产生活条件水平太低，根本无法保障农民基本生产和生活需要。)就成为推动新农村建设的突破口，并从农村公共产品供给的角度分析如何解决农民最基本的生产生活条件(注：杨明洪等：《西藏经济社会跨越式发展的实证研究：从投资和政府支持的角度》[M]，北京：中国藏学出版社，2006年。)，这是一个比较新颖的思路。改善和保障农民基本生产生活条件，从性质上讲，就是要改善和保障农村公共产品供给，实际上就是要增加政府对农村的投入，特别是中央政府对农村的投入。

按照农村公共产品分类，农村私人房屋不属于农村公共产品之列(注：陶勇：《农村公共产品供给与农民负担研究》[M]，上海：上海财经大学出版社，2005年。)，按理西藏安居工程建设中的农牧民住房改造或修建等本应该由农牧民自己完成，不应该纳入农村公共产品供给范围。但由于历史和自然等因素的影响，西藏广大农牧区生产力水平、农牧民生产生活质量仍比较低，自我发展能力还比较弱，仍然需要中央和地方政府加大投入。《关于完善转移支付办法的建议——以西藏地区为例》课题组研究指出，将西藏农牧民的“生存需要”即“确保西藏十分脆弱的生态环境得以较好保护，确保西藏经济保持简单再生产和水平，确保西藏人民基本生存需要，确保西藏可持续发展”纳入公共产品的范畴(注：财政部财政科学研究所和西藏自治区财政厅联合课题组：《关于完善转移支付办法的建议——以西藏地区为例》[R]，2006年6月15日。)。因此，考虑到西藏农村的特殊性，在中央政府的支持下，2006年西藏全面启动安居工程建设。这一工程的启动，标志着西藏农牧民住房改造或修建被纳入农村公共产品供给范围之列。

二、“安居工程”：西藏新农村建设的突破口

由于西藏独特的自然地理位置和社会经济条件，其农牧民生产生活条件仍比较差，自我发展能力还比较弱，因此，西藏新农村建设也有别于内地其他省区。正如有的专家所说：“要充分认识西藏农业和农村的特殊性，在西藏特定的农村基层，有些问题就不是内地那么简单”。(注：白涛：《从传统迈向现代：西藏农村的战略选择》[M]，拉萨：西藏人民出版社，2004年，第1页。)相对于内地其他省区而言，西藏社会主义新农村建设也就显得十分“特殊”。在这种现实环境和新的历史条件下，必须正确分析当前西藏农村经济发展中遇到的各种“重大而基本”的社会矛盾和问题，找到西藏社会主义新农村建设的突破口。从目前西藏社会主义新农村建设面临的主要问题来看，着力解决好农牧民生产生活条件、增加农牧民收入便成为西藏社会主义新农村建设的首要任务，也就是说，实现广大农牧民群众“安居乐业”的安居工程便成为西藏社会主义新农村建设的突破口和切入点。

1、西藏农牧民人口基数大，居住条件差 西藏现有农牧民总户数为40多万户、总人口数为220万人。其中，纯牧民人口总户数为15.5万户、总人数为85.42万人。2001—2005年，累计实现牧民定居9.86万户、56.54万人，初步改善了西藏部分牧民的生产生活条件。(注：程晓红：《西藏四万多牧民结束游牧生活实现定居》[N]，中国西藏新闻网，2006年2月6日。)同时，通过长江上游天然林保护工程、扶贫搬迁工程以及一些援藏项目的实施，采取“政府支持一点、群众自筹一点、村民帮助一点”的形式，分别在拉萨、日喀则、昌都、那曲、阿里等地市的19个县，建设住房面积65万平方米，共解决8000户、4万多游牧民的定居问题。(注：安七一、杨明洪：《论公共产品供给与西藏农村和谐社会建设》[J]，《财经科学》2007年第4期。)但仍应看到，目前西藏大部分农牧民的生活还不够富裕，家庭住房还比较简陋，还有22万农户住房需要新建或改造。特别是藏北、藏西北和藏东北等牧区的60个县，仍有部分牧民处于“逐水草而居、逐水草而牧”的生产生活状态，人畜共饮、共居的现象没有得到根本改变。(注：同上。)此外，西藏农牧区目前还有近70多万人没有解决饮水安全问题；有40%的乡镇、近百万人没有解决用电问题；绝大多数乡不通油路，约有7%的乡镇和30%左右的行政村根本不通公路；还有50%左右的行政村未通电话，这些与农牧民生产生活密切相关的基础设施建设亟待改进。(注：同上。)

2、特殊的区位条件与自然环境，农牧民生产生活面临巨大压力 由于喜马拉雅山是地球上最年轻的山系，断裂带、地震带所造成的自然灾害尤其是地质灾害滑坡、崩塌、泥石流等层出不穷，并且像风灾、雪灾、冰雹、旱灾、虫灾等，年年在西藏均有大面积发生。每年冬、春是西藏雪灾易发季节，由于积雪覆盖草场，牛、羊无草可吃；加之下雪带来的强烈降温，使大批牲畜死亡，造成灾区出现大量牧户断畜、绝畜。灾年时，多畜户变成少畜户、无畜户，富裕户成为贫困户、特困户是较为普遍的现象。据西藏民政部门统计，西藏自治区每年平均有50万牧民、近200万头(只、匹)牲畜遭受到不同程度的灾害，死亡牲畜年均在80万头(只、匹)左右。这些自然灾害给西藏农牧民生产活动及生命财产造成了极大破坏和损失，使得西藏扶贫攻坚的难度增大。在西藏，海拔4500米被视为“生命线”，高于这一生命线则不利于生命的存在，自然也不利于人类的社会生产活动。目前，西藏仍有一定数量的农牧民生活在海拔5000米以上的地区。自然条件过于恶劣，客观上无论加大多少投入都难以消除贫困。既然长期帮扶而无应有的效果，就应该下决心实行搬迁，以图从根本上解决问题。

西藏还是我国空气少氧的生物地球化学区域，高山病发病较为普遍。地表环境中某些元素含量(如碘、氟等元素)稀缺或富集，导致了碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病与克山病(注：克山病也称地方性心肌病，是一种流行于荒僻的山岳、高原及草原地带的以心肌病为主的疾病，因1935年首先发现于黑龙江省克山县，故名克山病。)等常见地方病。据阿里地区卫生部门提供的资料，由于自然条件的恶劣，当地80%左右的常住人口不同程度地患有风沙引起的早期白内障、呼吸道感染、鼻孔出血等疾病。大骨节病、克山病等地方病流行区，多与水土环境相关，实行整体搬迁，也是现实惟一可行的办法。农牧区卫生初级医疗保健体系、疾病预防控制体系还没有完全真正建立，农牧民免费医疗标准调整后，农牧区缺药的问题虽然得到了初步解决，而缺医的状况尚没有大的改观，地方病、传染病等随时危害着农牧民的身心健康。(注：《“十五”期间西藏4万游牧民实现定居》[N]，新华网，2007年1月1日。)

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