浅议如何加强水上水下活动海事监管工作

摘 要：随着水运行业基础设施投入逐年增加，航道、码头、桥梁等工程的建设越来越多，海事管理机构的监管任务日趋繁重，要求日趋严格，需要从人员管理、事前介入、事中管理、事后核查等方面加强对水上水下活动海事监管工作。

关键词：管理人员 提前 审查 监督管理 安全核查

根据2011年3月1日起施行的《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（简称5号令），水上水下活动系指公民、法人或者其他组织在中华人民共和国内河通航水域或者岸线上和国家管辖海域从事勘探、采掘、爆破；构筑、设置、维修、拆除水上水下构筑物或者设施；架设桥梁、索道；铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道；置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施；航道建设，航道、码头前沿水域疏浚；举行大型群众性活动、体育比赛；打捞沉船、沉物；在国家管辖海域内进行调查、测量、过驳、大型设施和移动式平台拖带、捕捞、养殖、科学试验等水上水下施工活动以及在港区、锚地、航道、通航密集区进行的其他有碍航行安全的活动；在内河通航水域进行的气象观测、测量、地质调查，航道日常养护、大面积清除水面垃圾和可能影响内河通航水域交通安全的其他行为。水上水下活动对于通航安全影响较大，也是造成水上交通事故的诱因之一。海事管理机构对于水上水下活动监管主要目的是保障通航安全，保护通航资源，促进水运经济发展。随着国家经济的快速发展，水运行业基础设施投入逐年增加，特别是随着船舶的日益大型化，航道、码头的改扩建，跨江、跨海桥梁的建设，海事部门的监管任务越来越繁重，要求也越来越高，如何进一步加强水上水下活动海事监管工作是一个值得思考的问题。

1.强化水上水下活动通航安全管理人员的管理工作

水上水下活动通航安全管理人员（简称水工管理人员）系指具体负责水上水下活动通航安全影响论证、通航安全评估、通航安全核查审查，水上水下活动审核审批工作的管理人员。水上水下活动涉及到码头、拦跨河建筑物的建设，航道开挖疏浚，沉船沉物打捞，大型设施拖带等方方面面。特别是“5号令”实施以后，进一步从源头上为水上水下活动的开展和水上交通安全设置了一道安全闸门，也对水上水下活动通航安全管理人员提出了更高的要求。对于一个水工管理人员，从可研报告审查到通航安全影响论证、通航安全评估、通航安全核查的审查，以及《水上水上活动许可证》的发放，都会从头到尾参与甚至起到主导作用，这就需要水工管理人员具备有较为扎实的码头、桥梁等水工建筑物的基础知识以及设计、施工图纸审查的能力，熟知相应的建设流程，具备船舶航行安全、操纵的相关知识，熟悉整个辖区的通航环境情况及相应港口的规划情况。在审查通航安全维护方案时，需详细了解该活动的施工组织方案，同样以码头的建设为例，如是重力式码头的建设，则需首要知道什么是重力式码头以及其的施工过程，同时还要充分了解重力式码头构筑物的预制、拖运、安装、整体连接、墙后处理、上部结构安装可能对通航安全产生的影响，只有充分了解此情况，才能很好的审查施工单位的维护方案是否切合实际，才能有针对性的制定海事管理机构的通航安全监管方案。同时，一名水工管理人员会经常参与相关单位组织的各种审查会，其会上所发表所陈述的意见往往会直接影响水工工程下一步的走向，也直接代表着整个海事系统的形象和水平。因此不难看出，要成为一名合格称职的水工管理人员，其所应具备的知识不是单方面的，也不是一蹴而就的，必须具有长期的工作经验，具备有较为全面的知识，有相对较强的语言组织和表达能力，这也是我们因人适岗所应思考的问题。

2.重视并积极参与水上水下活动的前期工作

项目前期工作是指建设项目从谋划确定到开工建设之前所进行的全部工作，它包括：项目建议书，可行性研究报告，方案设计，环保计划，职工健康计划，人员和机构组织形式，资金使用规划等，是整个项目建设程序中一个非常重要的阶段，也是一项复杂的有机的系统工作，涉及发改委、建设（规划）局、国土局、环保、水利、林业、安监、消防等行政职能部门，以及可研、规划、环保、水保、安评等相关资质咨询设计单位，同时还需要各行业专家的参与。

提前介入并做好建设项目前期工作是建设项目顺利实施的基础，是确保建设项目符合相关规范、安全要求、工程质量、投资控制和按期完成的重要前提条件。在开发建设工作的早期，通过早期介入活动，将长期积累的管理知识与经验应用于规划设计，并且在建设施工期间同步跟进配合，协助建设单位及时发现和处理建设中存在的问题，不仅能从源头上堵住漏洞，避免或减少上述阶段问题的发生，减少不必要的损失，使建设得以顺利进行，而且可以在建设初期把不利于安全的因素尽可能消除或减少，使项目建成使用后，各项工作顺利开展，安全得到有效保障。

“5号令”确立了海事管理机构要“提前介入、主动作为，保护通航资源，维护通航安全”的理念，从规章的角度要求海事部门要对水工项目做好提前介入工作。对于水工项目的提前介入，可以从可行性研究阶段开始。笔者认为要做好提前介入工作，应做好如下工作：一是建立内部协调机制，形成统一的意见建议。当获悉相关的水工项目进行规划建设时，海事管理机构内部应成立相应的机构进行研究应对，发挥通航、危防、船舶等内设部门各自的优势，提出相应的意见建议并形成统一的意见发送建设单位或在参与相关会议时将该意见提出，让建设单位参考完善规划方案。二是积极介入勘察设计工作。按照发展规划和项目要求，配合设计单位摸清通航环境，分析影响通航环境的因素并提出处理措施。三是认真配合做好初步设计审查工作。海事管理机构要重点审查工程施工单位制定的安全防范措施，主要着重于施工人员、施工机械、工程进度等工程自身安全方面的管理，对施工区域内的水上交通安全维护和水工作业方面的安全防范重视情况以及维护资金是否落实等。四是要提前介入工程施工方案的研讨和制定。对工程施工方案进行安全评估，确保建设、施工单位有针对性地提出科学、合理、可行的保证通航安全的维护方案，从源头上消除安全隐患。

提前介入水工项目的前期工作，不但可以及时优化施工设计方案，还可以融洽施工进度和安全施工之间的关系。海事管理机构提前介入和主动参与工程的设计、施工阶段，在确保施工安全和施工进度的前提下，从保护施工区域安全畅通的角度出发，制定出切实可行的水上交通安全监管措施，随时指出出现或可能出现的安全隐患问题，并进行防范和督促整改，从而能够保障施工安全、顺利，提高工程效率。

3.认真做好通航安全影响论证和通航安全评估报告审查工作

“5号令”明确规定：按照国家规定需要立项的对通航安全可能产生影响的涉水工程，在工程立项前应当组织通航安全影响论证审查，论证审查意见作为工程立项审批的条件。《中华人民共和国海事局水上水下活动通航安全影响论证与评估管理办法》对通航安全影响论证和通航安全评估的重要性也进行了综合的阐述：通航安全影响论证是开展涉水工程建设前期工作的重要阶段，是降低因涉水工程建设影响通航安全的重要措施，是涉水工程获得立项审批的必备条件。通航安全评估是水上水下活动开展前的重要工作，是水上水下活动顺利开展及通航安全保障的必要环节，是水上水下活动通航安全许可的主要依据之一。

通航安全影响论证和通航安全评估是水上水下活动一个非常重要的环节，对其如何进行审查也因此显得非常重要，笔者认为应从三个方面把好审查关：一是要做好对编制单位的审查关。在《中华人民共和国海事局水上水下活动通航安全影响论证与评估管理办法》中，对通航安全影响论证和评估报告编制单位的资质有着明确的要求，因此我们在建设单位委托相关的编制单位开展通航安全影响论证和评估报告编写之前应做好对编制单位的审查工作，主要审查其资质是否满足相关规定的要求，是否在海事部门进行了备案，同时还要审查其的技术水平是否能满足该工程的相关要求，因为建设单位对此往往不甚熟悉，仅会从经济上考虑，哪个单位报价低就找谁，因此就需要海事管理机构做好审查工作。笔者在开展水工管理工作中，曾碰到此种情况：在一个内河码头通航安全影响论证报告的委托编制中，虽然编制单位的资质满足相关的要求，但由于其缺乏对内河码头的设计和管理经验，其编制的报告明显缺乏深度和广度，对存在的问题也未能提出很好的建议和意见，虽经多次修改，仍无法满足相关的要求。由此我们可以看出，选择合适的编制单位是做好报告编制的前提条件，对于一些虽满足资质要求，但在某些项目上由于技术、管理上缺乏经验的编制单位，海事管理机构要及时告知建设单位并要求其进行更换，防止因此造成工程建设的延误。二是在海事局内部做好审查工作。在通航安全影响论证和评估报告提交到海事部门后，我们不但要从格式上审查其是否符合相关规定，编制人员的结构组成是否合理，还要从内容的深度和广度上审查其是否满足要求，审查其对通航环境的情况、船舶流量情况、管理情况的分析是否符合实际；对内河的水位、沿海的潮汐、潮流情况的计算、取值是否正确；对存在的问题是否进行了陈述并提出了合理的意见建议，所提出的通航安全保障措施是否具有针对性并可行。三是组织做好专家审查会。专家审查会是通过邀请不同领域的专家通过会议的形式审查《报告》是否符合要求，是海事部门审查《报告》一个重要的环节。在选择专家时，必须注意专家的搭配，专家人选要充分考虑拟评审的《论证报告》或《评估报告》所涉及到的工程（活动）类别、规模、复杂程度及对通航安全或防治船舶污染的影响程度等条件，力求专业涵盖全面、确保评审科学性与公正性。同时要确保所邀请的专家熟悉所评审项目的通航环境情况及海事部门对论证和评估的相关要求，避免出现空谈、泛谈、漫谈的情况，必要时，还应邀请相关的单位或企业等代表参加会议。在评审过程中，海事部门要做好引导和导向的作用，同时要对邀请的专家进行专业的评估，为以后再邀请专家时奠定基础。

4.加强对水上水下活动通航安全维护的监督管理工作

水工项目的建设历时时间长，参与的船舶、设备多，使得施工水域通航环境变得极为复杂，而施工区域除了自身会涉及到安全和防污染等工作之外，还会对正常航行的船舶造成极大的影响，也往往是水上交通事故的高发区。同时，随着人民生活水平的不断提高，各种水上的娱乐活动也不断增多，这些活动也会对正常的船舶航行造成极大的影响，稍之不甚就会对社会造成极为不利的影响，因此做好水上水下活动通航安全维护的监管工作一直是海事管理机构的工作重点。

笔者认为应从以下几个方面做好监督管理工作：一是要做好相关法规规章的宣传工作。建设、施工单位往往对水上交通安全的法规知识甚少，甚至不少单位是属于第一次接触水工工程，他们对从业人员、工作人员的教育多是从建设的流程、建筑安全、设备使用安全的角度出发，而从业人员由于很少接触水上交通这一块，对水上交通安全的相关法律法规的了解也较为单薄，甚至无从知晓，对船舶的一些知识也较为肤浅。在这种情况下，就必须依靠我们加强对水上交通安全知识的宣传宣教工作，让他们知悉相关的流程及船舶航行的一些知识，明白聘用不合格船舶、在船舶上任意加装吊机等大型设备的危害，明白其施工作业对通航环境造成的不利影响。只有这样，才能确保其重视并做好水工作业的安全管理工作。二是要督促建设单位落实好安全生产主体责任。“5号令”第十八条规定：涉水工程建设单位、业主单位应当加强安全生产管理，落实安全生产主体责任。这从规章的角度明确了建设单位、业主单位需承担项目建设安全生产的主体责任，其必须对项目的安全生产负总体责任。在一个水工项目建设中，由于建设的需要，往往会分为几个标段，同时由二个或多个施工单位承担建设任务，在海事管理机构的管理中，如果分别对其进行管理，往往会顾不到，效果也会不明显，而只要抓住了安全生产主体责任这条线，通过业主单位督促施工单位做好安全生产工作则会起到事半功倍的成效。“5号令”第十七条也规定：涉水工程建设单位应当在工程招投标前对参与施工作业的船舶、浮动设施明确应具备的安全标准和条件，在工程招投标后督促施工单位落实施工过程中各项安全保障措施，将施工作业船舶、浮动设施及人员和为施工作业或者活动服务的所有船舶纳入水上交通安全管理体系，并与其签订安全协议。因此海事管理机构应及时介入建设单位的招投标工作，让其在招投标工作中将“5号令”所需的相关条件纳入其中，从源头遏制施工过程中违章违法行为的发生。三是督促建设单位、施工单位落实通航安全评估报告所要求的通航安全维护措施。通航安全评估报告已对建设项目所要做的通航安全维护措施进行了具体的陈述和要求，同时建设、施工单位在提交办理的水上水下活动许可证申请办理手续中也提出了相应的通航安全维护措施或保障措施，在海事管理机构的日常监管中，应对其所采取的相应措施进行重点的监管。首先可检查负责安全的管理人员是否知悉通航安全评估报告所提及的相关内容；是否考虑到了可能出现的问题和应对措施；是否编制有相关的应急预案。这也是检查建设、施工单位是否按照要求落实通航安全维护措施最简便的方法。其次可检查通航安全维护和保障措施所要求的设备、设施、人员是否到位。例如在码头建设中，往往需要有相应的警戒船、通讯设备并设置相应的警戒站点，这也是最基本的要求，如缺乏此类设备设施，其通航安全保障或维护措施显然是不到位的。在很多情况下，由于建设或施工单位缺乏相应的水工安全知识和水上交通安全维护经验，往往会导致维护保障措施不到位，在这种情况下，应要求建设或施工单位委托有经验的或经常从事此类工作的第三方公司或单位开展专门的通航安全保障或维护工作，以确保施工区域的水上交通安全。

5.把好水上水下活动通航安全核查关

安全核查的主要目的是检查水工工程是否严格按照国家相关法律法规、技术规范、工程设计文件、有关通航技术参数的批复文件以及通航安全影响论证报告和通航安全评估报告要求开展水工项目建设，是否存在有碍航行和作业的安全隐患，所要求落实的相关管理措施及设施建设是否得到了落实等。通航安全核查是海事管理机构把好水工建设的最后一道关卡，是涉水工程是否可投入使用的一个重要条件。为确保核查工作具有针对性，笔者认为核查专家组成员应尽可能邀请回参加通航安全影响论证的专家组成员，这样可以保证整个工作的连续性。

综上所述，水上水下活动涉及面广，对通航安全影响较大，极易引发水上交通事故，为做好水上水上活动的海事安全监管工作，需要我们在思想上，行动上予以高度的重视，需要我们在事前介入，事中参与，事后核查，只有这样，才能将水上水上活动对通航安全造成的影响降至最低程度。

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