我国规制改革的主要经验与教训

长期以来，我国自然垄断产业一直是国有国营的经营体制，存在着供给不足、产品质量低、服务质量差等问题，并且该类产业提供的产品或服务，如市话、电、水、火车票等价格长期居高不下。从政府规制改革实践来看，自然垄断产业是一个令世界各国政府为之头痛的产业，政府规制政策常在加强规制和放松规制之间摇摆，政府既要扶持自然垄断企业发展，也要维护普通消费者的利益。基于如此的背景下，笔者将对中国垄断行业规制问题进行分析，以期能得出一些有益的结论。

我国主要垄断行业规制改革实践

从20世纪80年代中国拉开垄断行业规制改革至今，中国对电信、电力、铁路、民航、邮政、城市公用事业等主要垄断行业进行了不同程度的改革实践。下面将以这些垄断行业为例对中国垄断行业规制改革历程进行扼要分析。

一、电信行业的规制改革。电信行业的规制改革主要包含以下内容：逐步放松进入管制。1993年8月，国务院批转邮电部《关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》，向社会开放经营无线寻呼、800兆赫集群电话、450兆赫无线移动通信、国内VSAT通信、电话信息服务、计算机信息服务、电子邮箱、电子数据交换、可视图文9种电信业务。从组建信息产业部实现政企分开到组建工业和信息化部促进产业融合。2007年10月召开的党十七大提出要实现“信息化和工业化融合”，在新一轮的政府机构改革中，将信息产业部融入“大部制”构架下的工业和信息化部，这在一定程度上可以看作是经济层面的产业融合要求在上层建筑中的具体体现。

二、电力行业的规制改革。电力行业的规制改革也包含两个层面：放松进入管制，实现投资主体多元化。为缓解电力长期短期的问题，1985我国开始实行以“电厂大家办，电网国家管”为原则的“集资办电”政策，吸引了巨额社会资金投资新建发电厂，并对新建电厂实行“还本付息”的电价形成机制，以鼓励投资者的积极性。组建国家电力监管委员会，为实行政企、政监分离的管制体制，逐步形成独立管制机构提供了制度基础.2004年，国家电力监管委员会设立华北、东北、西北、华东、华中、南方6个区域电力监管局，作为国家电力监管委员会的垂直派出机构，负责处理区域内的电力管制问题。

我国自然垄断产业政府规制改革存在的主要问题

一、规制改革进展不均衡。在政企分离方面，进展较快的主要是电信、电力和航空产业，而铁路运输、邮政和自来水、煤气等产业的政企分开进展仍十分缓慢。例如，在铁路运输业，铁道部仍然具有双重角色：一是代表国家行使铁路运输产业的政策制定和调控职能，二是行使铁路运输企业的所有权和日常经营职能，经营庞大的全国铁路网，直接控制铁路运输业的生产指挥系统，统一下达和审批运输生产计划，发布命令、指挥、协调、调度全路的机车车辆和设备。而在行业重组、产权改革和业务开放等方面，各自然垄断产业规制改革的进展也十分不均衡。

二、“二元垄断”现象未消除。“二元垄断”是我国自然垄断产业区别与西方国家的显著特征，但改革后“二元垄断”现象仍未消除。这些“自然垄断”行业并不是真正意义上的垄断，而是自然垄断与行政垄断混杂一体，政企不分，官商一体，有着行政特权的呵护，甚至有些还披上了法律的外衣，因此这种“自然垄断”往往实力强大，资金雄厚，并且已形成集团利益，普遍享受垄断所带来的巨额超额利润，表现为高工资、高福利，企业依托行政特权，没有任何竞争压力，丧失了改进内部管理、技术创新和提高效率的动力。

我国垄断行业规制改革的主要经验

与一般市场经济国家在市场竞争基础之上形成垄断不同，中国垄断行业的形成大多数建立在非竞争性市场基础之上，垄断最主要的表现形式是行政垄断而非经济垄断，然而英、美、俄等国自然垄断产业政府规制改革的经验做法可为我国的改革提供了重要的借鉴意义，我国正处于经济体制转型时期，自然垄断产业政府规制改革要在“规制制度——所有制——市场结构”等三方面均衡全面展开，任何一方均不可偏废。在规制制度和所有制改革的基础上，推进以有效竞争为目标的市场结构改革，针对各自然垄断产业自身的经济、技术特点选择适合的市场结构模式，而后政府规制者再制定配套的规制和协调政策，以保证自然垄断产业持续健康的发展。最后，由于自然垄断产业在我国国民经济中的重要地位，还要构建规制影响评估体系，加强规制改革的风险管理。

（作者单位：江西财经大学）

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