十二五:税改蓝图渐显

2011是“十二五”时期的开局之年。“十二五”时期财税改革已成为各界关心的重要问题之一。近日，由中国社会科学院财贸研究所主办的“十二五”时期的财税改革研讨会暨《中国财政政策报告》(2009/2010)(2010/2011)发布会在京举行。与会专家在梳理“十一五”财税改革成果的基础上，从财政收支、税收改革、预算制度改革以及财政体制改革等多方面勾画了“十二五”时期我国财税改革蓝图。

分税制改革应深入下去、进行到底

面对近年来不断高涨的房价，专家学者纷纷分析其成因，土地财政被认为是罪魁祸首之一，更有人指出现行的财税制度设计，特别是分税制，已严重影响地方政府尤其是基层政府发展第三产业的积极性，并促使形成土地财政。分税制改革成为专家学者们关注的焦点话题。

现行的分税制形成于1994年，对于当时为何要实现分税制，财政部财政科学研究所所长贾康告诉本报记者，“上世纪80年代中后期，当时的整个财税体制与之前分灶吃饭的状态已经出现了种种弊病，虽然它的正面效应很明显，但它不是长治久安的制度。中国搞市场经济，没有现成经验，管理层的改革思路和改革要领需要借鉴国际经验。上世纪80年代中期，分税制概念从国外的实践中提炼出来，并且在中国的审计部门反复讨论。1992年邓小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革确立了中央、地方、企业、政府的发展框架。改革的目标是实现两个提高，提高财政收入在国内生产总值中的比重，提高中央财政占财政总收入的比重。改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。

分税制改革后，中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52%，地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%.而与此相对应的是，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年则为80%。也就是说，地方政府拿到48%的财政收入，同时要承担80%的支出责任，事权与财权严重不匹配。

贾康认为，分税制的“精神实质”是使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，那么为什么在现实生活中却没能体现出来？他认为，1994年的制度框架并没有按照原来的逻辑进行延伸和健全，现在省以下仍然没有分税制的态度，中央和省为代表的地方之间的分税实际上是在共享。中国目前最主要的几个税种全是共享税，这样的共享在中央和地方之间还是规范的，能够守住底线。而省以下各级体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道，而在实际中讨价还价、复杂易变，变成很不规范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期间应如何对分税制进行改革？贾康认为，从国际上的主要经济体来看，能够保持可持续发展势头的都是实行分税制国家，发展不可能靠分成制。下一步，要将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，以减少财政层级和政府层级，建立健全财权与事权相呼应、财力与事权相匹配、转移支付合理而有力的财政体制。

转移支付制度要更加透明

1994年实现分税制改革后，为解决地区收支均衡问题，国家开始实现转移支付制度。1995年，随着中央财政收入占全国财政收入比重的提高，中央财政宏观调控能力的增强，我们在立足我国国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家经验，开始建立了一般性转移支付制度。

这一制度的建立，改变了一对一谈判、讨价还价的理财方式，树立了规范、公正、透明的理财观念，增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力，加快了公共服务均等化进程，推动了社会主义和谐社会建设，促进了经济社会的持续协调发展。

2009年，地方政府转移支付占地方政府总的支出额是47%，即地方政府每支出100块钱里，有47块钱是中央政府转移支付的。

转移支付分两种，一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，是根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府可以根据人头标准算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响。

随着中国经济的发展，在财政转移支付过程中出现的各种问题已经引起社会的高度关注，尤其是巨额资金在各级政府间转移其安全问题、效率问题、透明度问题更加突出。

中国社科院副院长李扬认为，转移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而现在大部分基于项目的转移支付存在很大的弊端，加重了“跑部钱进”的现象。一定程度上增加了财税部门犯错误的可能性。

全国人大预算工作委员会预决算审查室主任夏光透露，中央的财政收入已占到全国财政收入的52.4%的水平，但中央本级的财政支出不到20%，大量的资金通过体制收上来，再转移到地方去。这么多的资金，在各级政府间转移，它是很不安全、很不经济、很不效率的。

如何完善转移支付制度，使之更加合理、安全和透明成为关键。夏光认为，有三个问题需要重视。

第一，财政转移支付的功能定位一定要有法律的规定。在西方发达国家，不管是宪法还是其他的法律中，对在什么条件下进行财政转移支付，在什么条件下进行一般性转移支付，什么条件下进行专项转移支付都有很明确的规范。如果没有清晰的法律规定，它就像一个筐，什么东西都往里装。这是很不规范的。

第二，一定要建立优化的结构。现在专项转移支付占到整个转移支付的比重的50%多，大部分的钱是通过立项，通过审批的模式进行转移，这样在管理上存在很多问题。从规范的转移支付制度考虑，应该确立一个合理的财政转移支付的规模。

第三，2010年中央的财政转移支付已经达到了3万多亿，它还会持续增长。所以对财政转移支付制度的分配、管理和使用，它应该逐步走向公开和透明，这也就是我们人大、媒体非常关注的一个问题，分配上一定要公开、透明，让大家能够看得到，能够实施监督。

夏光认为，不光是转移支付问题需要建立一套更加完善的制度，在研究财政支出方面，有三个问题特别应该引起高度重视。

首先，在调整支出结构前应该划清中央和地方、政府和市场的责任。“现在政府的财政支出大幅增长，达到7万多亿。我们的债务也在大幅度增长。在这种情况下，我们的政府能否保障这样的支出水平？到底能达到何种程度，这要划一个很大的问号。”夏光说。

其次，要建立一个基本的财政支出的制度。夏光表示，多年来，我国的财政支出大幅度增长，民生支出也大幅度增长。但总体来讲，很多最基本的支出制度还没有完全建立起来。今天出一个政策、明天出一个方案，随意性太强，这样给我国支出的稳定增长和长效机制的建立造成很大困难。在中国目前这样一个经济发展阶段和财政收入规模的情况下，应该形成一个最基本的财政支出制度作为先决条件。

第三，建立财政支出的绩效评价制度。夏光认为，现在政府正在积极探索这样一种支出绩效评价体系，最重要的是要提供一个财务报告的制度，就是政府的资产和负债的状况是怎样的，每一笔钱花的是否有效，支出一定要讲求效率。

《中国财政政策报告》对“十二五”财税改革八个判断

《中国财政政策报告》(2010/2011)以“十二五”时期的财税改革为题进行深入探讨，旨在回顾、盘点“十一五”时期的财税改革成果，以“务实”的精神，前瞻、谋划“十二五”时期的财税改革内容。

《中国财政政策报告》(2010/2011)的主要结论和基本判断如下：

第一，关于财政收支规模。在“十二五”时期，一般预算收入应当且有望保持稳定增长态势。比重、适当控制全口径财政收入占GDP的比重，应当成为“十二五”时期的政策选择。与此同时，应本着财政收支规模基本平衡的原则，分别界定并控制好一般预算支出和全口径财政支出的规模。

第二，关于财政收支结构。基于经济社会形势的变化和市场经济建设的规律，在“十二五”时期，应当致力于把全部政府收支都纳入预算管理。以此为基础，在财政收入方面，应致力于提高税收收入、社会保障收入、国有资本经营收益、国有资产(资源)使用收入在政府收入中的比重，相应降低行政事业性收费、各种专项收入和政府性基金在政府收入中的比重；在财政支出方面，应当相应收缩购买性支出、扩大转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本领域倾斜；相应控制并调减投资性支出、适当增加消费性支出，并使有限资金向教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出项目倾斜。

第三，关于税收改革。直面“十二五”时期的一系列“重大挑战”，应当在全面评估现行税制体系的基础上，重新谋划并确立我国税收制度的总体格局。以此为基础，以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征物业税并结束财产保有层面的无税状态为突破口，构建起适合中国国情的直接税体系。并且，逐步增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重，最终实现直接税与间接税的均衡布局。从而，建立起一个融收入与调节、稳定功能于一身的“功能齐全”的税制体系。

第四，关于预算制度改革。在“十二五”时期，同整治体制的改革进程相伴随，应当以现行《预算法》的修订为契机，全面调整、规范我国的预算制度体系。要逐步理顺预算分配权在立法机构与行政机构之间、财政部门与其他政府职能部门之间的配置格局，将所有政府财力都归口于财政部门的管控之下。从而，构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，将全部的政府资金都纳入预算，实现政府预算体系的全面性与完整性。

第五，关于财政管理制度改革。在“十二五”时期，应当更加强调财政管理制度改革的系统性与整体性。循着渐近性的总体改革思路，以公共财政建设的主题为中心，按照规范化、透明化、科学化和精细化的基本原则，一方面要对已有的改革措施继续完善，另一方面要将“十一五”时期的一些改革设想在条件成熟时由试点尝试转变为通行全国的统一的财政管理制度，并研究探索新的改革措施。

第六，关于财政体制改革。现行的财政体制已经实行17年之久，其间的经济社会环境已经发生了巨大变化，很有必要在“十二五”时期启动对财政体制的颠覆性改革。可以考虑以实行财权、财力与事权相匹配，作为重构财政体制格局的基本原则。在新的财政体制格局下，事权和支出责任的确定应尽可能明确，避免含糊不清的事权和支出责任。应取消税收返还，地方所减财力通过重构一般性转移支付和专项转移支付制度而加以统筹解决。有关一般性转移支付与专项转移支付的决策，应当在规范机制的基础上更加公开透明。在稳步推进省直管县财政体制改革的同时，要实现地方债务融资的规范化管理。

第七，关于财政政策取向。注意到这次国际金融危机中财政政策的作用特点，可以判断，今后围绕财政政策而展开的国际协调行动将更加频繁而深入，财政政策在经济社会发展中的作用将更加凸显和重要。故而，在“十二五”时期，要主动出击，进一步加强国际间的财政政策协调。要通过加快社会保障制度改革和税制结构的调整，增强财政政策自动稳定器的功能。并且，应当加快相机抉择财政政策决策机制的转变进程，提高财政政策效率，增强财政政策的适应性。

第八，关于转变经济发展方式背景下的财税制度安排。转变经济发展方式已经成为排在第一位的政策目标。“十二五”时期，财税制度安排必须做出相应调整。这种调整可以涵盖包括“扩内需、稳外需”的财税制度安排、“节能减排”的财税制度安排、“促创新、增效益”的财税制度安排以及缩小收入分配收入差距、共享改革发展成果的财税制度安排等几个方面。

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