从改革发展成果公平分享角度看现行的财政转移支付制度

有人认为分税财政体制导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大,但实际上分税制只是有关政府间公共财政资源的初次分配,其目标是财政分权而不是均等化公共物品,只要存在地区经济发展的不平衡,必然形成地方政府间财政能力的不平衡,真正以财政均衡为目标的制度是财政转移支付制度,财政转移支付制度才是财政均衡的制度保证。不可否认,政府间财政能力不均衡是经济发展不平衡,包括东中西部区域经济发展不平衡及城乡经济发展不平衡的重要原因之一,是改革发展成果公平分享的制度性障碍。因此,从改革发展成果公平分享角度看现行财政转移支付制度,主要涉及现行财政转移支付制度对均等化目标实现程度的探讨。需要指出的是,西部大开发、区域经济及城乡经济协调发展目标可能需要财政资源倾斜性配置,但应限制在中央财政以转移支付后的自身财力重点投向西部或农村,财政转移支付制度本身不能偏离均等化目标。

从改革发展成果公平分享视角看现行财政转移支付制度,需要检讨现行财政转移支付制度体系对均等化目标的背离。由于现行转移支付不涉及横向转移支付,且主要是上级政府对下级政府的转移支付,均等化目标实现的前提应该是中央集中大部分财政收入、任何地方政府的自主财力不致超过其财政需求。就现在的分税制安排而言,重要税种如增值税、个人所得税和企业所得税均被列为共享税,且中央分享比例大于地方,因此现行分税制决定的财力分配有利于均等化目标的实现。现行财政转移支付制度中,税收返还和原体制的补助及上解被认为以维护地方既得利益而不是以均等化公共服务为目标的,因此应逐步取消。客观地讲,增值税基数返还因返还数额固定,在分税制改革的头几年占整个转移支付的比例较大,使转移支付均等化目标难于实现。但随着我国经济的发展和财政收入的迅速增长,增值税基数返还与所得税基数返还占整个转移支付的比例越来越小,对均等化目标的干扰日益减少。原体制补助及上解占转移支付的比例极小,对均等化目标的干扰有限。真正值得关注的是增值税消费税增量返还部分,因为其返还数额不固定,随两税收入增加而增长,可能成为背离均等化目标的主要因素。现行转移支付制度中包含的种类繁多的专项补助,注重中央特定政策目标的实现而不是均等化目标,可能是背离均等化目标的重要因素。居民所享有的公共物品及服务水平最终取决于整个经济发展水平以及居民对公共物品的偏好,即愿意以多大比例的资源用于提供公共物品和私人物品。财政转移支付制度只关注既定规模的公共资源在各级政府间公平分配问题。随着经济的发展及财政收入的增加,政府开始有能力提供原先不能提供的公共物品及服务,如我国各级政府原先对义务教育承担较有限的责任,而现在则承担几乎全部责任。不断增加的公共物品项目暂时无法纳入一般性转移支付之中,由此形成数目众多的专项转移支付。这些专项转移支付虽不以均等化为目标,但有其存在的必要性并且不必然背离均等化目标。为了不干扰均等化目标,应在条件成熟时将相应专项补助纳入一般性转移支付中。我国现行的一般性转移支付明确以均等化为目标,转移支付数额的计算所考虑的众多因素均与均等化目标有关或是基于均等化目标而提出,因此,一般性转移支付制度被认为是今后制定《转移支付法》的基础,并且一般性转移支付制度随每年的修订而不断完善,日益接近均等化目标。我国一般性转移支付以财政收入的增量为资金保证,可以预见将会成为我国财政转移支付制度的最主要部分,并因此使我国的财政转移支付制度接近均等化公共服务的目标,促进改革发展成果的公平分享。

但被认为代表我国财政转移支付制度发展方向的现行一般性转移支付仍然存在很大的不足。现行一般性财政转移支付办法用标准财政支出减标准财政收入计算转移支付数额,其中有关标准财政支出的计算方法很多时候是在向各地方既得利益妥协从而偏离均等化目标。最明显的例证是,目前我国的农村和城市以及东中西部在供水、供气、供电以及道路交通、社会保障等众多公共物品的供给上差距巨大,但在计算标准财政支出时,这些项目要么以实际支出数计算,要么根本不纳入计算范围,这意味着没有这些支出的地方或者只有极低支出水平的地方,不能从财政转移支付制度中得到支持。这是对既得利益的维护,是对不公平的公共财政资源分配格局的妥协,其结果只能是加大区域经济和城乡经济发展的不平衡,而不是促进改革发展成果的公平分享。因此,笔者认为,一般性转移支付应按全国人均财政支出数及各地的总人口数计算标准财政支出,其实质是在财政转移支付制度层面上实现公共财政资源的平均(不是绝对平均)分配。这样才能接近而不是背离均等化目标。

(河南省荥阳市财政局)

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