新形势下加强财政审计的几点建议

一、当前财政审计面临的挑战

财政工作在新形势下的发展要求，财政审计工作面临新的挑战。

1.审计思维方式还没有完全转变到位。

审计思维方式对审计工作具有指向性的作用，财政审计的审计思维方式在层次上的要求应该更高，需要站在国家治理以及健全国家财政的高度开展工作，不仅仅是对财政资金或政府部门的审计，而是要站在国家治理的高度关注国家财政安全、金融安全、能源安全、国有资产安全等，并提出体制性、机制性的建议，履行“经济卫士”的职责。目前财政审计反映的一般性微观问题较多、宏观问题相对较少，提出就事论事的整改性意见较多，建议性意见相对较少的，缺乏规范财政管理、推动财政体制改革、促进防控财政风险、为政府的宏观决策服务的审计思维。长期以来，财政管理中的一些规章、制度本身是财政等政府有关管理部门制定的，这些规章、制度对其他部门和单位的行为规定的较为具体，在约束自身行为方面较为笼统，一方面给有关部门钻政策空子提供了可乘之机，另一方面也导致审计机关在查处某些问题时无章可循。在这种情况下，要求审计人员解放思想，运用开拓性思维方式，克服政策、制度、法规限制，创造性地开展财政工作。

2.审计涵盖范围还有待扩展。

对审计机关“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，更包含对审计范围具有重要的宏观指导性。财政审计发展到今天，无论是审计理论导向还是财政体制改革都要求财政审计覆盖范围越来越广。但是当前财政审计，还没有完全从一般预算收支检查向检查政府公共财政收支、政府性基金、国有资本经营、社会保障基金和政府性债务等等转变，还没有做到全面监督政府收支总量、结构和管理活动，还没有完全向关注资金真实性、合规性和效益性转变。各级政府部门的二、三级单位门类繁多，设置分散，地方审计机关难以对其进行全面覆盖。地方审计机关每年都向本级人大常委会汇报审计工作报告，部分一般性的违法违规问题得到了有效遏制，但是一些深层次、普遍性及苗头性的问题没有及时暴露。预算执行审计作为财政审计的主要内容，还没有向检查资金分配、预算执行、预算调整、决算编报等预算执行约束监督机制转变。这种思维方式，缩小了审计视野，弱化了审计功能，降低了审计成效。

3.审计成果的利用还有待提高。

受传统审计习惯的影响，当前财政审计成果的建设性较弱，财政审计主要关注微观问题，不善于从具体、微观的经济和财务现象入手，总结宏观的、共性的问题；较为关注资金和财务层面的问题，对影响财政资金分配的政策性，体制性问题关注不够，不善于深入挖掘资金运行和财务管理背后牵引的权力和责任问题，更不善于从体制机制制度层面分析问题的产因，这种就事论事方式，严重影响了审计成果作用的发挥。目前的审计监督还是以事后监督为主，这就使得审计不能对这些问题及其可能带来的影响作反映和遏制问题的进一步演变，审计的防御性作用也难以发挥。同时，审计对社会经济运行中的经验，特别是财政政策执行和改革中的好经验和做法不够关注，在一定程度上限制了审计作用的发挥。

二、新形势下加强财政审计的建议

近年财政体制改革，出台了不少新政策、新措施付诸实践。审计机关作为监督部门，要顺应财政体制改革的新形势，关注被审对象情况的变化，进一步转变观念，以促进、完善公共财政制度，规范预算管理，硬化预算约束和提高财政资金使用效益为目标，有利于改进工作做法、加强财政审计监督。

1.转变财政审计思维方式。

随着财政管理体制改革的不断深化，审计人员要转变不断转变思维方式，牢固树立财政审计大格局理念，坚持把财政审计作为审计机关的第一要务，把预算执行审计作为审计工作的重中之重。一要树立大局意识。紧紧围绕本级党委、政府的任务目标，以预算执行审计为纽带统筹安排审计项目，更加突出对重点领域、重点资金、重点部门的监督，更加民生热点的监督。二要树立资源整合意识。在审计方式上，财政审计要与投资、企业、经济责任、资源环境、社保审计相结合，同级审要与上审下相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改查结合；在审计组织实施上，审计机关要对财政审计在具体审计目标、年度项目计划、各相关项目审计方案、现场审计实施组织协调、审计成果报告和信息利用等审计全过程进行统筹安排。三是树立建设性意识。不断深化预算执行审计，开展全口径预算审计监督，探索开展财政决算草案审计，全面把握和合理评价预算执行结果，揭示财政管理规章制度上漏洞，揭露和分析违规问题背后涉及的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，为改进财政管理方法、提高财政资金效益提出合理建议，为政府决策和加强宏观管理提供依据，为人大及其常委会审查预决算提供参考。

2.适当调整财政审计的内容和重点。

针对财政体制改革的新形势，审计机关应及时调整审计内容和重点，扩大审计覆盖面。一是适应一是要完整把握财政审计范围。凡是政府性资金都要纳入财政审计范围，审计的对象既要涵盖一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，以及尚未纳入预算管理的所有政府收支。还包括税收收入、政府债务收入，也包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等非税收入，以及社会保障基金、住房公积金等政府负责管理的资金。延伸审计到二、三级部门预算单位。加强对财政转移支付资金的审计。真正做到“财政资金运用到那里，审计就跟进到那里”。

3.审计领域向财政资金绩效性拓展。

十八届三中全会提出了关于财税体制改革的内容：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这就要在审计领域上不断拓展，要在真实性、合法性审计的基础上，积极探索绩效审计。传统的财政审计，审计人员关注的主要是专项资金的管理使用情况、合法合规性，通过单纯的数字反映问题。而新形势下，要求财政审计项目要以资金数字为基础，跳出就事论事的思维，关注政策目标的实现情况和实施效果，关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注预算执行的效果。每年选择财政投资数额较大且与地方经济发展相关，与人民群众利益密切联系的一些审计项目，如农村综合开发项目、社会保障资金等民生工程开展绩效审计，从财政预算支出是否科学合理入手，审计预算执行的合法性、效率性，看财政预算支出是否符合国家方针政策，支出结构是否符合公共财政要求，各项预算支出措施是否落实到位，揭示其中存在的决策失误、损失浪费以及效益低下等问题，以提高财政运行质量和财政专项资金使用效益，揭露损失浪费，管理不善现象。

4.不断提升审计成果的利用度。

一般来说，国家审计的审计成果要以某种表达方式传递给四个方面的利用者，包括立法机构、司法机构、行政机构和社会公众。公告财政审计结果，主要是预算执行情况审计结果，有利于扩大财政审计的影响、进一步树立审计监督的权威，有利于增加财政审计工作的透明度、发挥社会舆论的监督作用，有利于把财政审计置于全社会监督之下、促进提高财政审计水平，有利于维护国家的民主制度，促进依法行政。

审计机关通过建立审计高端成果加工机制，为政府决策提供重要参考。审计人员深入研究财政管理运行中存在的主要问题，既要从审计的视角看财政，又要跳出审计看财政，并在纷繁复杂的财政财务数据资料中深入调查，开展财政转移支付、区县财政体制改革、重大民生资金支出等专项审计调查，主动从宏观层面思考问题，获取一手资料，及时分析提炼，对重大问题、倾向性问题或共性问题展开调查，并将审计结果及时向本级党委、政府反映。

营造良好的监督氛围，促进整改提高。通过向社会公告各个审计项目的审计报告，增加审计工作透明度，使广大民众更好地享有知情权和监督权，把审计监督与舆论监督相结合起来，促进被审单位进行审计整改，避免出现有整改无落实的现象，推进整改落实，为政府、人大和社会公众决策和监督提供重要参考。

（作者单位：广州市审计局）

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