国有企业公司治理中的特殊关系研究

摘要：我国国有企业的公司治理需处理好的特殊关系，即股东会、董事会和监事会的关系；党委会、工会、纪检会与股东会、董事会和监事会的关系。“新三会”和“老三会”在国有企业发挥着不可替代的作用。但它们之间的关系却一直没有得到很好的规范，可通过“三个结合”来协调和规范“新三会”和“老三会”在公司治理中的特殊关系。

关键词：国有企业；公司治理；特殊关系

中图分类号：F271　文献标识码：A　文章编号：1009—055X(2008)03—0036—05

一、国有企业公司治理中的特殊关系

公司治理的一般性问题是委托代理问题以及由此而产生的权力制衡关系，反映在治理结构上，就是股东会、董事会和监事会的关系，这是围绕对资本权利的物化竞争而形成的。国有企业的治理结构中除了一般性问题外，还要处理一些有中国特色社会主义制度决定的特殊关系。其中最重要的是党委会、工会、纪检会与股东会、董事会和监事会的关系，这是由来自资本以外非物化的政治、社会等因素形成的，影响很大，因此具有特殊性。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的组织，包括党的纪检组织在国有企业中发挥着重要的作用。同样，工会组织参与企业民主管理，也在发挥积极的作用。我国企业，特别是国有企业的党团组织作为政治、社会等非物化因素的代理人，在治理结构中发挥的作用是明显的。物化因素和非物化因素同时在治理结构中发挥作用，就出现了如何协调“新三会(股东大会、董事会、监事会)”与“老三会(党委会、工会、纪检会)”关系的问题。这些中国特色的问题过去由于涉及敏感的政治问题，一直没能很好解决，理论研究和实践探索都不够，没有形成一套可操作的规范。在现实中，“新三会”和“老三会”经常定位不明、角色不清。例如，有的“新三会”成为“橡皮图章”、“表决机器”，失去了公司治理的真正意义；有的“老三会”软弱涣散、形同虚设，没有发挥政治核心和战斗堡垒的作用；也有的相互对立，互不协调，内耗不断。进一步深化国企改革要求我们必须解决好这个问题，处理好各个组织之间的关系，从而推进企业在市场竞争中不断发展。

二、特殊关系形成探源

国有企业公司治理中特殊关系形成的根源是什么呢?我们可以用剩余控制权来分析。

国有企业的剩余控制权来自何处?一般会认为，国家作为出资人享有对资产的剩余索取权，并自然形成对企业的剩余控制权。其实，剩余索取权与剩余控制权并不一定紧密对应，有时是分离的。剩余索取权与投入资产的比例直接相关；而剩余控制权并不完全决定于投入资产的比例。那么这是否意味着除物质资产之外，还有其他因素影响控制权?答案是肯定的。从企业内部来看，一个典型的例子就是所谓的“内部人控制”，即拥有部分资产或不拥有资产的内部人掌握着剩余控制权，侵害了股东尤其是小股东的利益。现象不止于此。例如，国有企业中党组织居于政治核心地位，这种地位涉及到企业的决策权；企业的负责人每年要向职工代表大会报告工作情况，可见职工是有权力的。从企业外部看，一个可显著观察到的现象是一些重要的行业只有国有企业在经营，这种市场准入的安排是政府行政权作为“关键性资源”在发挥作用。这些现象说明企业的剩余控制权并不仅仅来源于剩余索取权，也说明物质资产并不是企业唯一的关键资源。事实上，人的因素、法律的因素、政治和社会的因素都会成为影响企业剩余控制权的关键性资源，即非物化的因素对剩余控制权有重大影响。

其中政治和社会因素对投资者、经理人、员工、债权人、政府和社会对剩余控制权行使的影响是很大的，“相关者利益最大化”的思潮就是典型的体现。例如，在分配剩余索取权时是否向员工倾斜，是否接纳员工或工会组织成员进入董事会，给他们更多的剩余控制权等，与政治和社会因素十分相关，取决于政治环境和社会制度。在美国、英国和我国香港地区等普通法法系国家和地区，法律没有对职工参与公司治理做出强制性规定，实践中也鲜有职工进入董事会。而在德国，基于对劳工权利的保护，法律规定2000人以上的公司的监事委员会(管理者任命等部分职能与董事会相似)中职工委员要占50％；中国的《公司法》规定，监事会中职工监事要不少于三分之一。政治在公司治理中的作用可以是直接的，如在中国，党组织参与公司的重大问题决策等；也可以是间接的，如政党通过立法出台相关法律，影响相关方权利的分配。

公司治理具有路径依赖性。中国的国有企业一直以来都具有特殊的使命，都在受到除所有权以外的其他因素的影响，尤其是政治和社会的影响。回顾历史可以知道，新中国的国有企业从一诞生就是为了政治的需要。中国的国有企业制度创建于解放前夕，企业模式是从前苏联引进的。新中国成立前，在东北解放区建立的一些公营企业就采用了前苏联的模式。企业的建立并不是以盈利为目的，而是为了解放全中国，建立人民政权的政治需要。全国解放后，这种模式在全国范围内得到了推广。在整个计划经济时期，企业的目标不仅仅是经济的，更重要是政治的。企业的经济属性被弱化，成为把党和政府的功能扩展到基层的行政机构，同时也是一个依附于某个中央或地方计划机关，向职工提供社会福利的生产者。改革开放以后，企业的经济功能逐渐转变成第一位，政治功能被弱化，但仍然处于非常重要的地位。政治作为中国国有企业的关键性资源，具有中国特色，理解这一点，对于理解和研究中国国有企业的公司治理至关重要。

现实中，政治因素参与公司治理并不仅仅存在于中国，只不过在西方国家没有那么直接，也没有那样的强度，看起来不太明显，这也是由西方的政治体制决定的。比如，美国的企业并不直接依附或受控于某一政党，政党轮替的环境也不可能形成这样的局面，但是美国的院外游说团现象说明美国的企业并不是与政治无涉，美国的选举更说明企业的资助对一个政党的重要性，虽然企业更倾向于“骑墙”的原则。西方的学者往往忽略了政治在公司治理中的存在，他们在学术研究中未说明的假设是公司的权利来源与政治无关。Raian和Zingales虽然关注到了所有具有专用性投资的成分都是属于企业的，但是他们没有注意到某些非投资性的资源也会成为企业的关键性资源，如政治资源。其实追踪历史也可以发现，在君主制的国家，皇家的经济实体始终与皇权的统治有直接的关系，这时皇权就是最大的政治，无论是在早期的英国，还是中国。

三、如何规范特殊关系

非物化因素参与公司治理与公司业绩之间并不必然存在负向的关系。以相关者利益最大化为目标的德、日公司的治理模式更多地考虑了社会因素，但在现实中并没有证据显示其公司业绩比以股东利益最大化为目标的英、美公司的业绩差。我国的国有企业虽然较多地受政治、社会因素的影响，同样也不能得出这样的结论。

《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党

的建设工作的通知》(以下简称《通知》)指出：为了加强党对国有企业的政治领导，充分发挥企业党组织的政治核心作用，企业党组织必须认真贯彻党的路线、方针、政策，保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行；参与企业重大问题的决策，支持厂长(经理)、股东会、董事会、监事会依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；领导和支持工会、共青团等群众组织依照法律和各自的章程，独立自主地开展工作；《通知》强调党组织不是参与生产经营的具体问题决策，而是参与企业带有根本性、方向性、长远性、全局性的重大问题的决策。

经过几十年的实践，党在企业中的政治核心作用被证明是行之有效的，对于国家政治、经济、社会的稳定发展，对于改革开放的推进发挥了十分积极的作用。但是面对建立现代企业制度的要求，国有企业党组织如何在真正发挥其政治核心作用的前提下，保证公司治理有效地发挥作用，而不是越俎代庖，以党代政、以党代企，如何探索参与重大问题决策的内容、途径和方法，给我们提出了重大挑战。本文在实践的基础上，试图通过“三个结合”来协调和规范“新三会”和“老三会”在公司治理中的特殊关系。

(一)党委参与重大问题决策与董事会决策的结合

中国共产党作为一个为全体人民服务的政治组织，本身是没有一己私利的。作为一种政治力量的代表，中国共产党的责任是制定党和国家的路线方针政策，并不代表某一具体的出资人。但是对于一个基层企业党组织，其核心任务是充分发挥党组织政治核心作用，保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行，做到这一条，企业党组织必须参与重大问题决策，否则就会游离在外，失去领导核心地位。在现代企业制度的环境下，党组织参与企业重大问题的决策必须有一套合法、有效的途径和方法，以保证企业按照公司治理的机制和原则有效运行，而不是弱化、扭曲和破坏它们的运行。

党组织参与公司治理的途径和方法应该合法有效，即以派出董事作为载体，形成法律通道，以制度设计作为保障，形成工作机制。坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制；党组织参与决策是对需要参与决策的重大问题提出意见和建议，而不是代替董事会和经理层决策重大问题。党委会与治理结构之间要通过建立健全议事规则，完善党组织参与重大问题决策的程序和工作机制。党组织对重大问题要集体研究，由进入董事会、监事会、经理班子的党委成员通过多种方式分别反映党组织的意见和建议，并把公司治理的决策结果反馈给党组织，实现决策的科学民主。整个过程要体现遵循法律、相互沟通和民主决策的原则。

股东大会是公司的最高权力机构，董事会是公司的最高决策机构，这是法律规定的。而党组织是政治领导核心，并不是公司事务的最高决策中心。因此，党组织参与重大问题的决策必须通过依法设立的治理机制，将董事会和股东会的决策结合起来，通过董事会的平台和出资人的股权来表达意见。这就要求我们设计并运用好公司治理机制，制定并遵守相应的工作规则和议事程序，管理好派出的董事。

根据《通知》规定，党组织参与企业决策的主要内容包括：企业发展战略、中长期发展规划；企业生产经营方针、企业财务预决算；企业资产重组和资本运作中的重大问题；企业重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；企业重要人事安排及内部机构的设置调整；涉及广大职工切身利益的重大问题等。可归纳为三个关键性事项，即高层人事管理、重大战略事项和重大投资／并购决策。其中高层人事管理最为重要，对CEO要设立特别的机制。以中国网通上市公司为例。

高层人事管理中，党委重点要参与决策的是首席执行官的遴选和任命。在首席执行官确定的情况下，其他高级管理人员的提名由首席执行官负责。

为了保证公司治理的有效性，避免“内部人控制”，上市公司的国有出资人派出的董事应该少于1／2，但多于1／3。由独立董事占多数的提名委员会负责遴选和提名CEO，以简单多数表决通过；董事会表决，以绝对多数(2／3以上)通过。在这种董事会人数结构的情况下，派出董事反对就不能通过，即拥有否决权。若提名委员会提名的人选符合党委意图，则在董事会很容易通过。如果未能获得通过，在沟通无效，且有必要的情况下，国有股东可提请召开特别股东大会改变董事构成或就委任CEO进行表决。

(二)职工参与企业民主管理机制与董事会治理机制相结合

工会和职工代表大会在企业特别是国有企业公司治理中发挥作用是我国法律的规定，体现了社会主义人民当家作主的政治理念，一定程度上反映了中国的公司治理目标具有相关者利益最大化的取向。这对于改善国有企业的公司治理有着积极意义，可在一定程度上遏制内部人控制的现象发生。

中国的公司法对职工参与公司治理有更明确的规定，两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表；有限公司或股份有限公司监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一；国有独资公司设董事会，董事会成员由国有资产监督管理机构委派，董事会成员中应当有公司职工代表，职工代表由公司职工代表大会选举产生；国有独资公司监事会成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一，监事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。

职工在董事会、监事会层面参与企业民主决策、民主管理和民主监督并不是中国所独有的，在这一点上中国更像以德国为代表的相关者利益最大化公司治理模式。然而，中国的职工参与公司治理与德国模式还是有很大不同。第一，表现在德国的职工董事要占董事总数的二分之一，而中国的职工董事数量只是不少于三分之一，介于德国模式和英美模式之间，倾向于兼顾公平和效率；第二，表现在工会不但在董事会、监事会层面参与公司治理，还有权力监督管理层，并在公司管理层面就一些涉及职工切身利益的议题发挥作用；第三，中国国有企业的工会与西方工会的本质不同在于，中国的职工是企业的主人，劳资双方并不存在根本的对立。工会的责任不但是要维护职工的合法权益，还要动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务；教育职工不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。中国国有企业的公司治理带有中国特色，这是历史形成的，也符合中国的国情和法律规定。

对在国内经营，在境外上市，特别是美国、英国和我国香港地区等普通法系的国家和地区上市的国有企业，上市地法律没有赋予工会参与公司治理的权利。为了适应这两种不同的环境，就需要寻找两种公司管理的结合点。一种有效的方法是建立工会与董事会沟通的机制与程序，如开展定期沟通，

董事会邀请工会代表参加特定内容的董事会等。

(三)纪检监察职能与董事会监督职能的结合

纪检监察部门在党的组织和政府的行政机构中占有十分重要的地位，党的纪律监察和行政监察职能的有效发挥，对党内和社会公权力部门的反腐倡廉起到了不可替代的作用。纪检监察工作的核心就是对权力行使的监督，因此建立和完善监督制约机制，构筑起防范权力腐败的牢固藩篱，事关党和国家的生死存亡，事关社会主义的兴衰成败。

国有企业作为社会公权力部门出资设立的经济实体，理应为社会的共同财富负责，因此同样要受到纪检监察部门的监督。国有企业纪检监察的核心是对企业中权力行使的监督。既然国有企业的纪检监察工作涉及到对权力的监督和约束，那么纪检监察工作就必然地会与以权力制衡为核心的公司治理发生某些联系。因此，研究国有企业的纪检监察职能与公司治理之间的关系具有重要意义。

面对建立现代企业制度的国有企业，如果不把纪检监察的职能与公司治理相结合，那么纪检监察职能就没有进入到现代企业制度的主体框架，就缺少了一个发挥作用的有利平台。胡锦涛同志在中纪委第七次全会的讲话中指出，“必须进一步抓好反腐倡廉工作体制机制创新”。创新意味着生机和活力，把纪检监察体制与公司治理体制结合起来的是一种新的思考，对国有企业的改革是有现实意义的，也是有实践价值的。

在公司治理理论中，监督是多层面和多角度的，其中最直接和最有效的方式是一元体制的董事会监督和二元体制的监事会的监督。但是，在采用二元制公司治理的我国，监事会的监督并不是十分有效的，常常不能发挥应有的作用。这是因为：第一，由西方发展起来的公司治理理论和实践对于监督机制的设计完全依赖于董事和监事的独立性，这在中国国有企业“一股独大”、内部董事和监事占多，数、内部人控制现象十分严重的现实下，董事和监事的独立性会受到削弱，其监督效果被大打折扣；第二，从《公司法》的规定来看，监事会的职责主要是检查公司财务；对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正。可以看出监事会的工作范围并不能解决纪检监察反腐倡廉的主要工作。从公司治理的实践来看，鲜有公司考虑在公司治理的层面建立反腐倡廉的体系，有组织地借助纪检监察的力量在公司治理层面进行权力的监督，而多是依靠董事和监事个体发挥监督作用。对于在境外上市公司来说，法律虽然要求设立审计委员会，且要求独立董事占一定的数量，但是法律赋予他们的责任主要是审核公司的财务情况，更无反腐倡廉的任务；第三，目前国有企业的纪检监察机构在公司只是处于公司管理层面，层级较低，存在对管理层同级监督的弊病，即使是进入监事会，也因为没有进入公司决策的层面，事前、事中的监督比较困难，而将纪检监察的部分职能置于董事会可以提升监督的权威性和时效性。因此，把纪检监察职能与监事会职能结合起来，其监督能力还是不够的。

董事会的不同委员会发挥着不同的专业作用，为了在董事会层面发挥监督作用，可以考虑设一个监督委员会，这样可以将纪检监察的工作延伸到董事会层面，通过设立监督委员会把纪检监察的监督职能与董事会的监督职能结合起来。对于在境外以红筹方式上市的公司来讲，采用的是一元治理结构，不设监事会，监督委员会可由占多数的独立董事和大股东委派的负责纪检监察的董事组成，这样既满足了上市法律的要求，也保持了监督的独立性。所以，在国有企业的公司治理中引入专门的监督机构是可行的。

当然纪检监察的职能与董事会的监督职能毕竟有所不同，在它们的工作范围中找到结合点并把它们的工作有机地协调起来是非常重要和需要探索的。纪检监察涉及的工作范围比较广，归结起来主要有三个方面，即反腐倡廉、查办案件和效能监察，对企业来说重点在于反腐倡廉，反腐倡廉的关键在于对权力行使的监督和约束；纪检监察涉及的人员范围也比较广，覆盖到所有企业员工，但是重点人员是党员领导干部。而董事会和监事会的监督工作范围主要是对权力的监督和制衡，对公司财产的保护，对财务检查；董事会和监事会的监督对象主要是掌握决策权的董事和高级管理人员。可以看出，在两个监督主体之间是能够找到结合点的。把纪检监察职能与董事会的监督职能结合起来并不意味着放弃纪检监察工作的独立性，纪检监察工作仍然要按照现行的规定在党的领导下开展工作。

四、小结

处理我国国有企业公司治理的特殊性问题在西方公司治理理论中是找不到答案的。这是我国所特有的，也是中国特色的社会主义制度所决定的。需要特别强调的是，我国的社会制度是历史和人民的选择，也是我国当前强国富民的现实要求，任何公司治理的理论和实践如果脱离这个实际都是没有意义的，也是不会成功的。因此研究中国的公司治理必须着眼于这个现实。

事实上，我们不能简单地就国有企业公司治理的问题和弊端进行就事论事的抨击，而应通过分析公司治理结构参与主体的价值取向的变化轨迹，找出造成目前公司治理“困境”的原因，力求找出一条符合我国经济又好又快发展的公司治理改革道路。我们面临的问题是如何寻找协调的方法和途径，如何规范“老三会”发挥作用的方式，促进企业各项目标的和谐发展。

正如市场经济体制中也存在着众多难以调和的矛盾一样，源于参与方多目标而导致的现代公司治理问题，也不可能存在着一个使所有参与方心满意足的完美方案，尤其是将这一问题放置于中国过渡性的经济体制下考察时，情况更是如此。因此，在思考公司治理的出路时只能从促进经济增长的角度出发，为公司治理的改进提出带有阶段性和倾向性的原则，而不是试图提出一个包治百病的方案。

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