政策议程设置：演变、机理与“互联网+”新样态

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摘 要：政策议程设置是决策的首要环节，具有先导性和基础性影响。伴随新中国政治社会变迁，政策议程设置对外部环境产生适应性协变，经历了从政治权威全能模式到"中心—边缘"模式再到网络散点化模式的演变。“互联网+”时代开启了政策议程设置现代化之窗，政策议程设置的价值承载和周延性扩展，出现了虚实耦合共动、开放化、去中心化和泛在化等新表征，也面临着外溢效应加剧、误判风险和不可预见性增强的现实挑战。未来我国政策议程设置应当基于现代化价值和规则，实现共生关系分歧消解与逻辑自洽，走向动态稳定、互惠包容与责任协作。

关键词：政策议程设置;议程模式;“互联网+”;现代化

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0010-09

党的十九届四中全会强调形成科学决策机制，推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化转型和“互联网+”时代背景下的社会问题丛生，如何筛选出“真问题”，是科学决策的首要环节，研究作为筛选机制和现代化端口的政策议程设置重要且紧迫。政策议程设置可以敏锐感知和见证我国政治社会流变[1]，是政策分析最关键而困难的一步[2]（p.81）。回顾新中国成立以来政策议程设置模式演变及其机理，探索其在“互联网+”背景下的新样态和未来发展趋势，有利于从“小切口”探索国家治理“大问题”、推动新时代科学决策和治理现代化。

一、新中国成立以来政策议程设置模式演变

伴随新中国成立以来的政治社会变迁，政策议程设置模式演变经历了三个阶段。

（一）新中国成立到改革开放前：政权政治导向下的政治权威全能模式

新中国成立初期，政策议程设置表现为“一主多元”的特点，“主”即政策议程设置的内源性主体——中国共产党，“多元”包括各民主党派[3]。其后，随着民主集中制不断完善，在“四个服从”（个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）运作机制下，党的领导对于政府组织运作具有决定性影响[4]。

再后来，领袖和党的领导核心逐渐成为政策议程设置的关键创制者，掌握国家重大决策议程话语权。在该阶段，政策议程设置以夺取和巩固政权为任务，议程话语权单点式地集中于政治权威及其主观意志，属于政权政治①导向下的政治权威全能模式。

（二）改革开放伊始到2002年：生活政治导向下的“中心—边缘”模式

从改革开放伊始到20世纪80年代末，我国社会开始整体转型，政策议程设置政治权威全能模式虽然开始解构，但作为议程关键创制者的政治权威依旧可以独立、主动地挑选政策议题[5]，政策议题以相对封闭的内输入形式为主。进入20世纪90年代后，经济体制改革向纵深发展，政策议程设置受效率优先、经济先行的影响，开始打破刚性政治约束，经济社会生活议题被置于优先地位，其过程也逐渐从封闭走向开放。然而，由于公众等社会力量参与渠道缺乏和路径依赖，政治权威仍然是政策议程设置的中心，但其在问题界定、备选方案酝酿等环节的控制力开始被处于议程边缘的社会力量对冲，构成生活政治导向下的“中心—边缘”模式。同时，政策议程设置尚未确定逻辑和依循路线，具有实验性和探索性特征。

（三）2003年至今：制度政治导向下的网络散点化模式

2003年是我国“网络舆论元年”，网络的开放性和信息流动从根本上改变了“中心—边缘”运作机制与结构特性[6]，公众议程参与程度加深、范围扩大、频率增加，互联网技术推动下政策议题建构权呈散点式扩散，能够使用网络的个体可以在第一时间参与议程建构[7]，多元参与、精英设计、草根发动、自下而上的外在动员型议程增多[8]。党的十九大后，受人类命运共同体等战略驱动，政策议题建构权向全球扩散，甚至国外舆论也会对国内议程产生影响，政策议题周延性②极大扩展，不同类型事件还经常引发叠加效应[9]。在这一阶段，除了政策议题自身之外，现代化制度建构逐渐成为决策者关注的焦点，形成制度政治导向下的网络散点化模式。

二、政策议程设置模式演变机理

政策议程设置模式演变既受外部环境驱动，更是其基于内在特质对外部环境进行的适应性协变。政策议程设置模式演变依赖前端感知机制、政治承载机制、利益处置机制、情境塑造机制和自我升级机制的协同运作（参见图1），这使其对民主政治、公共政策、社会治理、时代变迁、利益博弈和公众表达等能够敏锐感知、快速呈现和积极应变。

（一）前端感知机制：政治“守关者”和决策“过滤器”

格斯顿（Larry Geston）认为政策议程设置是“敏感的政治晴雨表”，前端感知机制能使其敏锐感知政治前沿态势，通过角色扮演的途径实现自我调整。第一，扮演政治系统“守关者”角色，感知政治输入并进行自身形态塑造。伊斯顿（David Easton）将政策议程设置视为政治输入、需求转换和流量调节的守门人[10]（p.25）。通过感知公众支持和需求，政策议程设置的“守关者”角色不断调整，守关者越多，则能输入系统的需求就越多，政策议程设置也就变得更加民主[10]（p.88）。第二，扮演决策“过滤器”角色，感知社会问题并随之嬗变。安德森（James Anderson）、科布（Roger Cobb）認为面对复杂庞大的社会问题，决策者精力有限，必须借助问题过滤机制保证决策质量。正因为首当其冲地直面社会问题，政策议程设置具备了前端性，也正是因为其前端性，政策议程设置能感知并随政治社会情境嬗变。

（二）政治承载机制：政治选择的前置性环节

安德森认为政策议程设置的本质是政治选择过程[11]（p.99）：问题界定影响备选方案选择，而不同备选方案承载着不同政治指向，占据优势地位的议程参与者会选择有利于自身的政策议程设置模式，进而使其变迁。正如沙茨切德（Elmer Schattschneider）所言，议程和备选方案的确定实际就是在塑造有利于自身的政策议程设置模式，是权力最重要的工具[12]（p.68）。如网约车议程是交通问题还是民生问题？如果被界定为交通问题，议程取向就是有效地使用网络工具解决出租车行业问题;如果被界定为民生问题（很多网约车司机都将其作为谋生手段），政策议程设置取向就会变为保障就业权和基本生存生活条件，那么就要从消除就业歧视、维护民生诉求等方面切入。切入点不同，政策议程设置模式就会发生改变。另外，政策议程设置属于“弱政治”领域，由此入手既能避免政治动荡，又能科学安排变革步骤[13]。基于此优势，政策议程设置也更容易被塑造成不同模式来解决多种问题。

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