浅谈流动人口的计划生育服务与管理

【摘 要】 本文针对农村流动人口计划生育工作的特点及成因，提出了加强服务与管理措施。要搞好“一个调查”，全面了解人口信息；坚持“二项原则”，提高计划生育意识；利用三套系统，确保信息渠道畅通；推进“四项管理”，堵住管理漏洞；强化“三项职能”，提升服务管理水平。

【关键词】 计划生育；流动人口；服务；管理；对策

自上世纪八十年代改革开放政策实施以来，我国农村社会生产力得到了空前的解放，引发了广泛、频繁的人口流动大潮。据2005年全国1%人口抽样调查数据显示，全国流动人口总数达1.4亿人。2008年，国家人口计生委调查推算，全国流动人口达到2.01亿人。正是这数亿流动人口构成了我国经济建设的一支生力军，他们为国家经济建设、社会发展做出了重要贡献。当然，在促进经济社会发展的同时，他们也在公共资源、教育资源、社会治安等方面给社会带来不小的压力和影响。不仅如此，由于这支大军是处在生育旺盛期的育龄人口，给人口计划生育服务管理带来的难度更大，影响更深，问题更多。比如：新婚夫妇难掌握、节育措施难落实、生育变化时间难了解、违法生育难处理等等，所以说加快建立完善新机制，切实加强流动人口计划生育服务与管理是新时期人口计划生育工作的重点，也是各级人口计划生育部门必须解决的重要问题。

一、流动人口计划生育工作的特点及成因

流动人口计划生育工作特点概括起来主要表现在“两高两低”：

1、流动人口中年轻劳动力所占比例高

当前我国农村流动人口其实就是流动劳动力，他们的年龄主要集中在20-45岁之间，占流动人口90%以上。前些年，我们下乡到村调查的时候，偶而还能找到一些年轻人；现如今，农村留守的基本上是一些老人和小孩，年轻人基本外出谋生去了，个别村甚至连一名年轻点的村干部也找不出来。在这些农村流动人口中，他们高学历人员较少，一般都只有初中文化程度，在外务工的特点是：薪水较低，劳动强度大；拿的是计件工资，多劳多得。在这种收入较低且缺乏保障、工作强度大且单调的环境中，他们所要面对的是为基本的生存而奔忙。所以，他们跳槽的可能性更大。这种种因素都增加了人口计划生育服务与管理的难度，增加了复杂性、危险性，也给计划生育这一基本国策形成了一股强烈的冲击波。

2、流动人口非法生育比例高

目前，无论是流入地，还是流出地，违法生育主要发生在流动人口中，约占各地计划外生育总量的70-80%。2007年我们曾对全县的流动人口进行了一次全面调查，流动人口政策外出生占样本点政策外出生总数的85%。尽管政策对流动人口的婚育管理有严格规定，但仍然不可避免地存在着流动人口非法生育行为的发生，究其客观原因，主要包括流出地监管鞭长莫及，流入地流动人员的流动性和隐蔽性很大，难于发觉，加之搜索流动人员，工作量大，效果不明显，从而产生管理漏洞；主观原因有两种，一是少数流动人员流动就是为了达到非法生育的目的，他们会千方百计躲过计划生育管理人员的视线，进行生育；二是流动人员未办理结婚登记手续而非法同居的人数越来越多，这些年轻人中有的还未到法定婚龄，有的只是一时冲动，属于不定型婚姻，这种对象情况尤其难以掌握。

3、流动人口节育措施落实率低

据不完全统计，流动人口的已婚育龄妇女中，只有60%采取了避孕节育措施，从本县近几年人口计划生育情况看，在所有未及时落实节育措施的对象中，流动育龄妇女占所有未落实节育措施对象的80%以上。究其原因，一是多数育龄妇女来自经济水平相对落后的地区，她们的生育观念比较落后，有超生、偷生心理；二是文化程度普遍较低，生殖健康意识较薄弱，不重视避孕节育，导致计划外妊娠、流产、引产等问题；三是经济收入和生活水平较低，难以支付避孕节育、生殖保健等技术费用，有病不能及时就医，遇到些情况也只是在一些收费低廉的私人诊所或非法诊所就诊，缺乏相应的监管。四是在现行计划生育工作模式中，避孕节育措施的落实主要针对已婚人群，没有将未婚青年的避孕节育宣传和药具发放纳入计划生育的常规工作中，使未婚人群参与意识淡漠。

4、流动人口孕情检查率低

从历年的人口计划生育调查和平时督查情况看，农村在家人口计划生育相对容易管理，孕情检查服务也容易到位，底数相对清楚；比较难到位的是外出人口，据不完全统计，有20%-30%的人没有定期进行孕情监测。究其原因，一方面有些育龄妇女接受计划生育服务意识不强，有些有强烈生育意愿的根本就是逃避服务；另一方面：农村外出人口基本上都在厂矿企业，她们的工作量决定了她们的收入，有些企业甚至请假还要倒扣工资，导致她们放弃接受服务，再则，由于经济因素，有些群众接受计划生育服务不太方便，一趟下来，可能要花费几天工资才能完成一项服务内容，因为有些企业根本没有计划生育服务项目。另外一个突出原因就是假证的冲击。假证的冲击是流动人口计划生育管理的一个重要问题，也是外出育龄妇女办证和寄回有效《流动人口避孕节育情况报告单》比例不高的一个原因。

二、服务与管理措施

应该说，社会人口的流动，对发展经济有着积极的促进作用，但也对计划生育管理产生了消极影响，对人口计划生育工作提出了新的挑战，如何加强、改善和应对流动人口的计划生育管理服务已经成为一个急需解决的新的难题。为此，针对流动人口计划生育工作的复杂性、艰巨性，根据实际，结合当前工作，提出以下服务管理意见。

1、搞好“一个调查”，全面了解人口信息

结合全员人口信息调查登记开展流动人口清理清查活动，调查过程中，要把好流出、流入“两个关口”，流出地要强调部门配合，做到信息共享，调查人员要深入一线、上门入户全面了解、准确登记每个流动人员的流动信息和基本情况；流入地要按农村、街道排列顺序，逐市场、逐门店、逐户逐人进行登记，查验《流动人口婚育证明》、填写各种表格，统一登记造册，认真仔细地开展清查登记工作。加强监管，推进流动人口计划生育管理工作逐步规范化、制度化，杜绝流动人口计划外生育和无《婚育证明》人员流入、流出，实现流动人口《婚育证明》办证率达100%、流出、流入己婚育龄妇女妇查率达100%。

2、坚持“二项原则”，提高计划生育意识

（1）宣传教育为主原则；各级党委政府、各部门以及各企业要加大人口计划生育宣传教育力度，要不断创新宣传教育新形式，大张旗鼓地宣传人口计划生育的重要意义及人口计划生育的目标和政策；要让计划生育宣传进社区、进厂矿、进企业，使广大流动人员提高对计划生育的正确认识。尤其是各类企业要克服狭隘的小农观念，消除“挣钱靠自己，生育由自己”的错误思想，各私营企业和厂矿要加强计划生育政策宣传教育工作，针对一些只顾招收廉价劳动力，谋求经济效益，很少研究和处理好计划生育的社会问题的私营企业老板，社会各界及政府部门要督促他们强化履行社会责任的意识，重视人口计划生育的宣传教育，在招工、待遇等方面厚爱计划生育对象；有关部门要加强企业履行人口计划生育职责的监管，避免企业成为外流人口违反计划生育的“防空洞”，“避风港”。

（2）以现居住地管理为主原则。面对流动人口居住地多变性、管理交叉性的特点，要将流动人口计划生育工作模式由“户籍地管理为主”转变到以“现居住地管理为主”上来，全面建立流动人口“以现居住地为主、属地化管理、市民化服务”的计划生育管理服务体制。特别是企业、市场、服务场所更要强化现居住地为主的管理责任，要将流动人口计划生育工作与暂住人口登记、警务责任制、出租屋管理、住宅物业管理、工商注册登记、劳动用工管理等项工作结合起来，协同社区警务室、社区居委会、流动人口协管员和群防群治组织，构建流动人口合署办公平台，共同开展流动人口计划生育管理服务工作。

3、利用“三套系统”，确保信息渠道畅通

（1）充分利用PADIS流动人口子系统，加强流动人口信息反馈；一类是协查信息，是指现居住地向户籍地、或户籍地向现居住地发出核查请求并反馈流动人口育龄妇女信息；二类是服务管理信息，是指流动人口接受“三查”服务、实施手术、以及结婚生育、缴纳社会抚养费等服务管理信息。要充分利用工作平台对流入或流出人口服务管理变更信息进行通报或反馈，要着力提高PADIS流动人口子系统的应用率，从而为推动区域之间良性互动协作机制的健康发展，提高流动人口信息服务管理质量打好基础，促进流动人口计划生育服务管理工作“一盘棋”新格局的形成。

（2）充分发挥流动人口协会网络作用，切实做到管理服务全覆盖。首先是按照合格人口计划生育协会标准，建设好流动人口计划生育协会，做到育龄群众到哪、协会建到哪、服务就跟到哪。可以根据企业、流动人口聚居的规模建立不同形式的协会组织，人口规模大可以建立独立的协会组织，人口规模相对较小可以建立挂靠型协会组织，挂靠当地人口计生协会。协会会长、秘书长要挑选那些在流动人口中有威望、有能力、热心服务他人的人员担任，只有这样，协会组织才能得到群众的认可。二要充分发挥人口计生协会作用，积极开展各种形式的宣传教育活动，为育龄群众提供避孕节育、优生优育服务，为实行计划生育的群众排忧解难、维护群众的正当权益，从而不断提高协会在社会上的向心力。

（3）加强人口计生专职干部队伍建设，奠定坚实工作基础。一要选拔配备好人口计生干部队伍，要选配德才兼备、年富力强、责任心强的干部从事人口和计生工作；二是要培训好人口计生干部队伍，新时期计生工作的一个重要特点是寓管理于服务之中，要强化现有服务人员的管理，加强业务培训，提高业务技能；三要调动村（居）级基层计生干部积极性。基层计生专干是人口计划生育工作的桥梁和纽带，要保障基层计生专干的利益，要从经济保障、人身健康、政治地位等方面确保他们的利益，调动其积极性，确保队伍网络的高效运行，做到有机构管事、有人干事、有钱办事、有章理事，从而为人口和计生工作的开展奠定坚实基础。

4、推进“四项管理”，堵住管理漏洞

一是推进小区管理。随着各地城区框架的不断拉大，新开发的小区如雨后春笋般拔地而起，城市发展了，计划生育管理服务却跟不上节拍。为此，一要理顺街道、社区与小区物业管理部门的关系，街道、社区作为业务主管部门主要是做好业务指导工作，小区物业部门要主动配合街道、社区对小区进行计划生育管理与服务。二要明确责任。依据《人口与计划生育法》，与小区物业管理部门沟通、协调，在取得他们的理解、支持、配合的基础上，明确小区物业管理部门应担负的计划生育工作责任，落实相应的管理措施，将小区的计划生育工作纳入其日常管理工作之中。三要配备好信息员。要按照小区规模，在小区内配备一定数量的信息员，规范信息员工作制度，明确责任，制定完善考核制度，按考核业绩落实报酬。

二是推进社区管理。明确社区服务管理范围：社区居民和辖区内各国家机关、群众与社会团体、企事业单位及工作、生活在本辖区内的常住人口和流入人口的计划生育服务管理。理清社区工作职责：一要做好计划生育政策法规、避孕节育、生殖保健知识的宣传教育，提高知识普及率；二要及时掌握社区内人口计划生育信息的变动情况，并及时做好信息变更和上报；三要及时满足群众生殖健康服务需求，为群众提供方便周到服务；四要按照“以房管人”的原则，对辖区租房常住人口和租住经营的流动人口进行拉网式的清理清查，街不漏户、户不漏人地采集有关计划生育信息，落实流动人口的计划生育管理服务责任；对企事业下岗人员，应按照属地管理的原则，切实做好交接工作。

三是推进园区管理。各地工业园区和经济开发区的扩展和发展规模的不断扩大，人口计划生育的服务管理触角也应不断延伸，新形势下必须加大各类经济开发区人口计划生育服务管理，在工业园区设立人口计划生育办公室是解决工业开发区人口计划生育的有效途径。赋予人口计生办服务管理职权，具体负责园区内各企业人口计划生育事务。

四是推进单位管理。各党政机关、事业单位要依法落实法定代表人计划生育工作责任制，坚持一把手“负总责，亲自抓”，分管领导“具体抓，负实责”的工作机制。同时，单位应当根据需要，设立计划生育工作机构或者配备计划生育专(兼)职工作人员，负责本单位计划生育的具体管理工作，并保障必要的计划生育工作经费。各单位要每月一次向所在地的镇计生部门通报婚育动态变更情况，督促和落实计生双查、上环、结扎等措施。对因解除劳动合同、辞退、辞职、自动离职、除名等离开本单位的育龄妇女，在一月之内将情况向所在镇计划生育部门通报并及时办理移交接管手续。

5、强化“三项职能”，提升管理服务水平

一是加大投入，确保管理服务有效力。加大经费投入。要切实保证人口与计划生育工作的必要经费，完善人口计划生育管理和服务的设施，为人口与计划生育工作提供人力、物力和财力支持，为社区开展人口计划生育服务与管理创造必要的条件和环境。加强队伍建设,街道建立社区人口与计划生育领导小组，配备专职计划生育干部。在住宅小区和各大市场聘请人口计划生育工作信息督查员，成立由计生专干、联络员、信息员和计划生育协会会员为主体的人口和计划生育管理服务队伍。

二是部门联动，确保管理服务有合力。成立由政府牵头，综治委、人口计生、公安、卫生、民政、劳动等部门为成员的流动人口计划生育服务与管理领导小组，明确各成员单位职责，建立联席会议、综合执法、信息通报、督查督办制度，及时解决流动人口服务与管理中的重大问题，尤其是在打击出具假证明、“两非”等违法行为方面，各部门更应通力协作，形成合力。

三是区域协作，确保管理服务有张力。通过与相邻地区定期召开联席会议，签订双向协作意向书，明确各方责任。建立边界地区清理清查联手、治理出生人口性别比联动、行政执法联合、信息交流联通、优质服务共赢的“四联共赢”机制。完善现居住地与户籍地共同管理的协调机制，做到互联、互通，在时间、空间和信息掌握上不留漏洞，促进流动人口的综合治理，提高流动人口计划生育服务与管理水平，努力推动人口和计划生育工作实现更好更快地发展。

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