对我国包装废弃物的立法思考

[摘要] 近些年来在我国由包装废弃物而造成的资源浪费和环境污染问题日益突出，这和国家倡导的循环经济理念格格不入。我们必须完善相关法律规定，采取有效措施改善日益严重的包装废弃物问题。

[关键词] 绿色包装 产品责任制 减量化 押金制 环境税

一、我国包装废弃物的现状及成因分析

近些年来随着经济的发展和人民生活水平的提高,包装工业总产值不断增长,一方面包装消耗大量的资源能源使我国的资源能源紧张状况更加严峻；另一方面包装废弃物大量增加对环境造成了严重的污染。目前，我国年包装废弃物的数量在l600万吨左右，包装废弃物已占城市固体废物的三分之一左右，并且每年还在以超过l2％的速度增长。至于包装废弃物的回收情况除啤酒瓶和塑料箱周转较好外，其他包装废弃物的回收率相当低，整个包装产品的回收率还不到包装产品总产量的20％。

对于上述问题的产生，究其原因主要是因我国产品制造业和包装工业在其发展过程中对环境管理和包装废弃物造成的环境污染未得到应有的重视，没有对废弃物的回收利用等方面采取有利措施；未注意对环境深层次影响，仅从材料的低成本考虑，大量使用了环境不能降解的塑料材料；企业又未承担回收处理的责任，致使近年来，包装废弃物尤其是塑料包装废物造成了环境的严重污染。

另一方面还在于我国对包装废弃物的立法尚不健全，缺乏强制性的包装废弃物管理法规，缺乏强有力的政策干预和行政处罚手段，这在相当程度上造成了包装制品的违规生产，既损害了消费者的利益，又造成了严重的环境污染和资源浪费。

因此, 要根治长期困扰我国的包装废弃物造成的白色污染等问题，保护环境,节约资源，发展循环经济就必须加强相关法律的制定，规范产品的包装，促使包装废弃物的回收再生。

二、 我国对包装废弃物立法的现状

目前对于这一严重的社会环境问题，我国仅有几部内容涉及到包装及其废弃物管理的法律法规。如《中华人民共和国环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》和《包装资源回收利用暂行管理办法》，此外还有l996年颁布的国家标准——《包装废弃物的处理与利用通则》。2000年l0月，上海市政府颁布实施了《一次性塑料饭盒管理暂行办法 》，深圳市于2005年制定了《循环经济促进条例》(征求意见稿)，2006年4月1日开始施行的 《哈尔滨市再生资源回收利用管理条例》等。

从上述法律法规的相应条款可以看出，我国对于产品包装及其回收利用的法律规定还存在以下几个问题：

一是相关法律还缺乏具体的可操作性，光凭一些原则性的规定并不能解决现实中的问题。比如《中华人民共和国固体废弃物污染环境保护法》中并没有规定“易回收处理、处置或在环境中易消纳的产品包装物”的具体标准，也没有明确按哪项“国家规定” 回收、再生和利用。

另一方面有些法规规章虽相对详细，但法律层次低，处罚力度小，实施后的效果不佳；而有些又只是推荐性标准，并不具备技术性法规的强制效力；至于一些地方性法规又仅限于管理当地的包装废弃物，不能适用于全国各地。

因此我们有必要吸收国内外包装废弃物法律法规的制度和实践，加强适合我国实际状况的包装废弃物立法。

三、 对我国包装废弃物的立法思考

基于此笔者认为对我国包装废弃物立法应考虑以下几个方面：

1.包装废弃物立法的基本原则

(1)污染者依法负责的原则。在《中华人民共和国固体废弃物污染环境保护法》中第5条明确规定：国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。因此，我们也应参照此原则规定：包装生产商、使用包装的产品生产商、销售商、进口商、消费者等都必须承担包装废弃物的污染防治责任。

(2)扩大生产者责任的原则。所谓扩大生产者责任是指：生产者不仅应当承担产品原材料选择、生产加工以及产品使用过程中所带来的环境责任，而且还应当承担产品使用、报废后的一定的环境责任(即产品的回收义务)。所以包装生产商也必须承担相应的环境责任，这样才能激发包装生产商简化包装的内在动力，从而从源头上对包装废弃物实行有效的控制。

(3)预防为主的原则。在包装物的设计阶段就要树立绿色包装的思想，从源头上控制包装废弃物的产生，按照国际上通行的3RlD原则进行包装产品的设计。

(4)全过程控制原则。在包装产品的整个生命周期(从包装原料采集、材料加工、包装设计、包装制造、包装使用、包装废弃物回收、再生利用、直至最终处理的生命全过程)中，均不应对环境产生污染，不应对人体产生危害。

2.包装废弃物立法的具体制度设想

(1)提倡绿色包装体系。绿色包装是指能够循环复用、再生利用或降解腐化，且在产品的整个生命周期中对人体及环境不造成公害的适度包装。提倡绿色包装具体而言要做到：减量化（Reduce）、重复利用（Reuse）、回收再生（Recycle）和降解腐化（Degradable）。即当今世界公认的发展绿色包装的3R1D原则。

(2)成立专门回收系统。各地应成立专门负责对包装废弃物进行回收利用的非政府组织，组织收运者对企业的包装废弃物进行回收和分类，然后分送到相应的资源再利用厂家进行循环利用，能直接回收的则送返制造商。这类公司必须保证包装材料生产商、包装物生产商、经销商的包装废弃物达到规定的回收率。对于这类回收公司，政府可在税收上给予一定的优惠(如免交营业税、所得税等)。

(3)垃圾分类制度。混合垃圾处理成本高，污染大，利用率低。实行垃圾分类，即根据垃圾的性质和用途，分置多个垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和图示提醒消费者将各种不同的垃圾分别投入不同的垃圾箱中。垃圾分类有利于垃圾的处理、加工和再利用，同时降低了处理成本。

(4)鼓励押金制。所谓押金制是对有污染环境潜在可能性的产品先交纳预付金，如果产品使用后交还到规定的收集点从而减少了污染，就向使用者退还预付金。押金制度不仅提高了包装品的回收率，更让消费者改变了使用一次性饮料包装的消费习惯，转向使用更有利于环保的可多次利用的包装品，于节能降耗和环境保护大有裨益。

(5)开征包装物环境税。环境税是指国家为了保护环境与资源，对开发利用环境资源的社会组织和个人，按照其开发利用自然资源的程度或污染破坏环境资源的程度征收的一个税种。通过开征包装物环境税、调节税率、开征或减免税等手段，促使利用环境资源的包装物生产商考虑环境成本，改变无偿使用环境、将环境成本转嫁给社会的做法，从而达到从源头上减少包装物产生的目的。政府通过征收包装物环境税获得收入，根据需要用于包装废弃物回收及处理的各项支出，从而使得促进包装物减量及包装废弃物回收利用的过程有了稳定的资金来源。同时，如果国家(或行业)有意鼓励生产厂家使用可再生利用的材料做包装，也理应在税率的调整中加大倾斜度。

(6)限制过度包装的规定。该法中应该规定包装成本应少于商品价值的15％，容器空间应少于产品体积的20％，产品包装不能多于2层。否则属于欺诈行为，消费者可根据《消费者权益保护法》的规定要求双倍赔偿。

3.包装废弃物立法的基本框架构想

基于以上内容,中国的包装废弃物立法初步设想应包括如下几章:

第一章,总则。主要规定立法的基本原则和指导思想。

第二章,管理体制。主要界定包装废弃物的管理基本机制，确定管理机构、管理权限、管理范围。

第三章,商品包装标准。主要界定商品包装的范围和标准。分别对各类包装作出相应的规定，提出相应的要求。

第四章,质量监督。主要界定全国包装质量认证范围、包装质量监督的程序、办法，包装质量监督的基本要求和负责监督的部门。

第五章,包装改进。主要界定包装改进内容、要求和重点以及逐步与国际惯例接轨方面的内容。

第六章,法律责任。主要界定违反本法应当承担的法律责任。第七章,执法主体或被委托的执法主体。

第八章,附则。主要界定本法的生效时间，解释权益内容。

四、结语

加强对商品包装废弃物的综合治理是一项长久而艰巨的任务，我们只有通过借鉴国外的先进经验，不断完善我国的相关法律法规，特别是加紧制定专门的包装废弃物立法，加强对商品包装的管理，才能防治污染，节约能源，保护用户和消费者的合法权益，促进我国循环经济的健康发展，

参考文献:

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[2]巫忆陵:关于我国废弃物的立法思考[J].生态经济，2006，06，18

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