档案行政执法工作的现状与思考

近几年，我作为档案法制工作人员，随同县人大、县政府法制办公室多次到基层单位进行档案行政执法检查，既看到了基层单位全面贯彻执行档案法律法规的典范，也目睹了个别单位无视档案法律法规，致使档案工作受到损失的反面典型。面对行政执法检查中部分基层单位存在的一些既实际又棘手的问题，我由衷地感到档案行政执法处理这些反面典型的无奈与无力。鉴于这种情况，结合自己的工作经验，谈几点对档案行政执法工作的认识。

一、执法工作现状

我国档案法赋予了县一级档案行政管理部门“组织档案行政执法检查，查处档案违法行为”的职责。近年来，我们每年都要与县人大教科文卫委员会、县政府法制办对全县乡局级立档单位进行档案行政执法检查，一般都遵循这样一个基本程序：县档案局发出行政执法检查的通知→各单位做预检准备→检查组到各单位检查（听汇报、看档案室、查档案法律法规贯彻执行情况）→检查组做出检查反馈意见→检查整改落实情况。这个工作程序在运行中存在着一些隐患，影响了档案法律法规的效力，主要表现在以下四方面：

第一，个别受检单位主管领导重视程度不够。行政执法检查通知下发后，一些受检单位不能积极主动准备，也不认真自检，等到检查前夕匆忙对付，突击应对的痕迹十分明显，具体表现在：研究档案工作记录、档案室温湿度记录、档案借阅登记等临时补记；案卷整理不规范，档案编研材料拼凑；自检报告内容简单，结构不完整。

第二，欠缺有效的行政执法处罚手段。面对检查中发现的个别单位存在的一些遗留问题，如文件材料收集归档不全、一些重要文件材料没有按时归档甚至根本就没有归档、明知档案保管条件差也不积极争取改善、档案交接时不履行交接程序造成案卷遗失无法追回等等，在现实工作中处理起来非常棘手，对此，检查组目前没有明确、适宜的处罚办法。

第三，行政执法最终处理程序力度欠缺。对于个别单位违反档案法规的行为，检查组没有能按照档案行政执法程序发出“责令限期整改通知书”责令受检单位限期整改，只是在执法检查反馈意见书上提出几点改进意见，促其改正而已，在一定程度上影响了档案法律法规的公正严肃。

第四，受检单位对检查整改意见落实不够。在检查整改意见的过程中，我们发现整改意见的分寸很难把握，若提虚、提轻，受检单位基本不整改；提重、提实，受检单位有意见，带着情绪对待整改，整改工作大打折扣。

二、问题分析

1、档案部门对档案法制工作的认识与社会外部大环境?穴包括基层立档单位?雪的认识不完全一致

档案法规严格规定了档案工作的收集、整理、保管、利用、对档案工作的投入等诸多环节，档案行政管理部门从这一认识出发，依法开展执法监督检查工作；以各基层单位为主的社会外部大环境则由于受人力、物力、财力、领导意识、管理体制、人员素质等客观因素的影响，对档案法了解不多，对档案工作的性质、作用了解不深，对档案与自身工作、社会活动的作用更是茫然，加之档案、档案工作在实际工作中作用的滞后性，造成档案意识不强，另外“重经济，轻基础工作”的观念在各单位普遍存在，各单位忙于应付上级的经济指标，而忽视了档案工作，使档案工作处于滞后状态；认为档案工作只是一种具体工作行为，可以为之，也可以不为之，而没有把它看成是一种守法行为而必须为之。因此，对档案部门的执法工作采取了消极的态度，对本单位档案工作中出现的问题不解决，听之任之，造成各基层单位的档案工作停滞不前甚至出现下滑趋势，档案违法现象时有发生。

2、对具体的档案违法行为无明确的处理条款

按照现行的《档案行政执法检查工作标准》对基层单位进行执法检查时，虽然档案行政执法检查内容具体，可操性较强，但是档案法规条款建议性的多一些，强制性的少一些，在现实中可操作性较差，造成档案行政执法对一些违法行为无从下手，处理起来有较大难度。

3、执法力度不强，执法手段单一

目前，在执法工作中存在着以言代法执法不力的现象，泛泛要求多，实际查处力度小，有时往往将严肃的执法检查和一般业务指导混淆在一起，影响了执法检查的效果，对确实已经违反法律的事也只能提出建议，拿不出具体的措施。在档案执法方式上，我们一般采取每年与区人大、政府法制办进行联合检查的方式，定期执法检查多，不定期检查少，综合性执法检查多，专项执法检查少，执法检查方式比较简单，针对性不强，执法检查的程序不规范，久而久之，这样的执法检查影响档案执法的严肃性。还有，有的区县档案局在党政机关机构改革中被定性为（全额拨款）事业单位，根本不具有行政执法主体资格，这在全面推进依法行政、规范执法行为的进程中，形成了档案行政执法实际在法律上与国家法律、法规的规定不相符，与推进依法行政的要求不相符的状况，给我们依法履行职责造成了现实的困难，执法人员在执法时感到理不直气不壮，该查处的不敢查处，造成依法行政力度不够。

4、档案行政执法人员执法能力偏低

一般来说，大多数档案执法人员多年从事业务指导工作，有着丰富的档案专业知识和长期的工作实践经验，但对法律知识却了解不多，而这正是作为档案行政执法员所必需的。作为档案行政执法人员，不仅要熟悉档案法律法规条款和主要内涵，而且对其他相关法律法规也要尽可能地了解。目前，档案行政执法人员合理、灵活地把档案法律条款运用到执法检查中的能力不强，还不能充分让档案法律为档案工作实际服务。

三、解决办法

1、继续加大宣传力度，树立社会档案意识和档案工作者依法行政意识

方法有二：一是普及性宣传，力争使更多公民都能了解档案法规。利用和创造一切宣传机会，运用各种宣传工具，有计划、有步骤地开展学习宣传活动，让更多的人了解档案法规，特别是档案的作用，突出强调公民在档案事务中的权利、义务，为依法治档打下广泛的社会基础。二是重点宣传。在宣传贯彻档案法规中，明确把各级领导、尤其是主管档案工作的领导和专兼职档案员作为宣传的重点。对这些重点人物，要在广泛宣传的基础上，结合其自身工作和业务特点，使其懂得档案法律规定的各自的权利和义务，真正了解重点法律条文的内容。

2、严格执法，加大执法力度

一是要在“严”和“敢”字上下功夫。检查时要在重实际、重证据的基础上，抓一两个典型违法案件，制造影响，起到惩戒教育的作用。

二是提高执法人员的综合素质。法律规定不作为是违法，作为不正确同样也是违法，因此科学、规范的档案行政执法工作需要有一支精通业务、熟悉专业法律、敢于执法、不怕得罪人的队伍。作为执法人员要自觉学习，不断提高执法素质。要在熟悉档案基本法律法规和一些工作条例的基础上，提高对其他相关法律法规的学习。要学会用全新的法律意识、观念来解决档案工作发展中的问题，提高档案执法水平。

三是明确执法内容。在档案执法工作中，我们往往把执法工作与业务监督混淆起来，执法者从认识上就陷入了误区，档案违法行为的界限很难界定，因此，我们要从实际工作出发，针对普遍和个别现象制定可操作性强的档案执法检查工作标准，这对于我们自身开展工作和各基层单位做好工作都有裨益。

四是进一步明确执法主体资格，不违法执法。档案部门要善于运用法律条文向各级党委政府争取应有的法律地位，特别是省市级档案行政管理部门尤要下大力量完成此项重要任务，解决档案局的执法尴尬的境遇，将档案局由事业单位依法调整为行政机关，为档案局切实贯彻实施国家法律法规，推进依法行政提供保障。

3、丰富执法手段，变换执法检查方式

实践告诉我们：突击检查往往更能发现实际问题，更能增强受检单位的重视程度，也更能体现执法部门的权威性。档案工作是一项服务性工作，扎实与否来不得半点虚假。档案行政执法检查就是保障档案服务功能发挥的有效措施，真实、可信是衡量检查工作是否行之有效的一把尺子。为提高档案行政执法检查质量，真正检查出档案工作中存在的实际问题，变换执法检查的方式，如采取定期与不定期、综合与专项等灵活多样的手段，不失为一个解决方法。

4、执法监督检查制度化

监督检查是行政执法工作最为主要，也是最行之有效的方法之一。我们应将执法检查工作制度化，明确执法检查范围、检查内容，把它作为每年的常规性工作形成制度，年初布署，年终检查，这样就能有力推动基层单位年年工作有行动、有进展，从而增强做好档案工作的责任感和紧迫感。

参考资料：

1、《中华人民共和国档案法》（1996年修订）：1996年7月5日中华人民共和国主席令第七十一号。

2、《中华人民共和国档案法实施办法》：1999年6月7日国家档案局令第五号。

3、冯惠玲、张辑哲主编：《档案学概论》，中国人民大学出版社，2001年版。

4、《中华人民共和国行政许可法》：2003年8月27日中华人民共和国主席令第七号。

作者单位：北京市密云县档案局

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