构建促进教育公平的公共财政制度

摘 要：教育公平是检验社会公平的重要尺度。和谐社会是以公平为基础的社会，我们要建设和谐社会应从教育公平开始，完善我国的公共财政教育投入体制更该以公平为本。

关键词：教育公平 公共财政教育投入 现状 对策措施

中图分类号:F810 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2010）12-050-02

一、引言

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,包括教育权利平等和教育机会均等这样两个基本方面。教育还能够显著地改善人的生存状态,增进社会公平,因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。中共中央总书记胡锦涛指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”“公平正义”是创造“和谐社会”的必备要素之一。如何达到社会公平,教育的公平是其中关键的一环。教育公平的对立面就是教育不公平。尽管《中华人民共和国教育法》第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会,”但是，仍有相当数量的青少年儿童基于各种原因没有享受到平等的受教育机会。不公平是社会不安定的因素,是人类历史发展的破坏力。教育不公平不但会进一步加大社会的不公平,制造不稳定的因素,而且会影响和谐社会的建设,乃至危害国家的安全。我们不能因为社会不公平而加大教育不公平,因为教育的不公平反过来又进一步加剧社会的不公平,形成恶性循环。国家以及社会要防患于未然,建设和谐社会,就必须加快实现教育公平的进程。尽管教育公平是一种理想,是一个过程,但是它的实现程度决定着教育民主化运动的进程,进而决定着社会民主化运动的进程,决定着社会主义和谐社会能否真正建成。“和谐社会”下,教育有着重大的现实意义和深远的历史影响,作为公共政策的重要组成部分,公共财政理应大力支持教育事业的发展。这是“和谐社会”的需要,也是公共财政自身职能和发展的需要。

二、我国财政教育投入的现状

我国财政教育投入体制的改革滞后于经济体制改革，具体可以从财政性教育投入的总量和结构两方面进行分析。

1.我国财政教育投入总量分析。财政教育投入总量不足，加剧了教育资源配置的不均衡性。教育是社会公共品，投资属于公共品的教育无利润可言，即使说有利可图，也是体现在受教育者和社会的长远幸福及长远效益上。但是由于我国是穷国办大教育，教育的供给与需求长时间存在严重的缺口，在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时，提出国家财政性教育经费的支出到20世纪末占GDP的比例应达到4%，而现在只有3.28%，低于世界各国5.1%的平均水平，甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生，基础教育的投入则更少。随着经济体制改革后社会的发展，教育供需的矛盾进一步凸现，让一些有“经济头脑”的人、学校和部门看到了潜在的巨大“利润”。一时间全社会从城市到农村、从非义务教育到义务教育，出现了“卖考分”、“择校费”、“招生腐败”、“教育腐败”等社会不堪承受之痛恨现象。资本的寻利性导致教育资源的配置以追求利润为动机，加剧了教育资源分布的不均衡性。

2.我国财政教育投入结构分析。财政教育投入资源配置的不均衡性，集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校、义务教育与非义务教育之间的结构失衡。首先是城乡之间的不均衡。我国基础教育一直保留着计划经济年代下的户籍制度为基础的属地管理原则，即户口在哪就在哪接受义务教育，政府对教育经费的投入也是以此为依据来统计的。我国长期的城乡二元经济和分级办学、分级管理的城乡二元教育体制，造成了城乡之间教育的严重不均衡。以北京市为例，2004年以前，农村学校和城市学校的办学经费各占政府教育支出的20%和80%，2005年以后，教育主管部门为兑现“向郊区倾斜”的承诺，把两者的办学经费均衡至各50%。其次是地区之间的不均衡。我国教育投入的主要责任由地方政府承担，而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距，东部、中部、西部教育投入差距日益增大，1992年中西部地区之和为东部的2/3，到了1995年东部地区教育支出是西部的5.4倍，当年东中西部教育经费之比为1：0.41：0.26。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异，使得教育投入地区之间的不均衡随时间的递进在进一步加剧最后是重点学校与普通学校、义务教育与高等教育之间的不均衡。重点学校的存在可以说是目前教育乱收费、教育腐败的祸根之一，它使社会出现了一个怪圈：学校通过乱收费“吃学生”，社会各部门通过乱收费“吃学校”，义务教育与高等教育之间的不均衡从三级教育经费的投入比看出：2002年我国高、中、小三级在校学生年生均经费支出比例为11.84：1.46：1，说明我国财政教育经费主要投向了高等教育。

三、矫正我国政府财政教育投资行为偏差的对策与措施

1.树立教育公平为公共财政教育投入的基本价值理念。公共财政是与市场经济相适应的一种财政形式，它作为一只看得见的手对市场缺陷进行弥补。公共产品的消费具有非竞争性和非排他性，依靠市场难以满足，必须通过政府财政来提供。教育特别是义务教育是典型的公共产品，政府有责任为每位公民提供公平的受教育机会，这是市场经济国家财政的基本职责之一。如何适应市场经济的要求建立并完善我国公共财政教育投入体制？当务之急是要尽快转变政府职能和改革教育体制。改变政府包揽一切社会行政管理和经济管理事务的行为，科学地界定各级政府职能，使政府职能逐渐向培育市场环境、调控市场运行、维护社会公平和保证经济社会的协调发展等方面转变。财政是政府的经济活动，政府职能的转变必将引起财政运行范围、方式和目标的转变。针对教育投入，借鉴发达国家公共财政的经验，首先重点倾向基础教育，本着公平的原则进行全社会范围内的基础教育资源均等化分配，缩小城乡之间、地区之间、校际之间的办学水平，以保证国民接受大体相同的基础教育，体现公民最基本的社会公平价值理念。其次随着经济的发展，政府财力的不断增强，才逐渐增加对中等及高等教育的投入。

2.提高政府的财政责任,扩大非义务教育的办学自主权。教育对社会所带来的好处是巨大的，教育投资无论是义务教育还是非义务教育,受益的范围可达到不同程度的扩散,实际上义务教育受益范围更为扩散,因为它是全国性的,是为全国人民素质的普遍提高而提倡的教育。最近几年, 政府财政收入不断大幅增长,政府有能力集中支付大量的教育投资。在中国,经济发展的区域性差别大,家庭的个人支付能力相差悬殊,整体的恩格尔系数偏高,家庭的支付能力很低,甚至于有些经济困难的家庭,只有选择放弃受教育的权利。教育不能忽视公平问题,必须关注落后地区弱势群体的受教育的权利和机会。义务教育不宜走多渠道、多主体的教育投资方式。事实上,义务教育的政府责任应从乡镇政府提高到县政府甚至省政府,逐级承担义务教育的主要责任,而且还应该加大中央政府的责任,把政府责任提到更高层次,这是非常必要的,只有这样才能确保九年义务教育的真正实施。在中国的非义务教育阶段,特别是高等教育要大胆探索,合理规划高等教育规模,利用教育市场机制调整教育结构和布局,明确市场定位,层次结构。专业比例合理的教育组织系统走内涵式发展道路,应当考虑以下原则:高层次少而专,低层次多而宽,低层次到中层次和高层次之间要有“桥”连接,避免结构性浪费,这就需要切实落实高等学校的办学自主权,赋予高校人事任免、专业设置、招生收费等自主权,使高校在教育市场的竞争中根据各自的情况, 在人才培养模式、科研及具体方向上作出自己的选择,形成多种模式办学。

3.努力提高财政集中度促进财政教育投资的增长。通过前面的分析,我们知道我国政府对教育的投入占GDP的比重,与世界其他国家相比,差距甚大。加大财政对教育的投入已经成为共识。但是,在增加政府对教育投入的同时,我们也要考虑财政的承受能力,即财政在支持教育的同时,也要支持其他事业。从前面的分析可知,我国政府教育投入占政府财政支出的比重与世界各国相比,并不算低。如果只通过提高财政对教育的投入比例来实现增加教育投入的目的,势必会挤占其他方面的财政投入。所以,必须通过提高财政收入(支出)占GDP比重,来促进财政教育投资的增长。至于如何提高财政的集中度,已经不是本文所要论述的问题。

4.建立和规范政府间教育财政转移支付制度。我国“分级办学、地方管理”的制度造成了不同级次政府之间教育投资的“纵向不平衡”和不同地区之间教育投资的“横向不平衡”。这种现象既造成教育投资的不足,也违背了教育公平的原则。因此,必须建立规范的教育财政转移支付制度、加大中央和省政府的教育财政转移支付金额。

规范的教育财政转移支付制度以“因素法”为特征,结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素。确定“最低教育经费支出标准”,设计科学的转移支付公式。根据公式,教育需求大、财力水平弱的地方得到的补助多,富裕地区得到的补助少。教育财政转移支付应该以保证居民基本受教育权利、保证教育日常经费需要和实现相对的教育公平为主要目标。中央政府和省级政府都必须加大和规范对教育的财政转移支付。但中央和省政府对教育转移支付的侧重点有所区别。中央政府应该侧重于与国家整体性利益相关的教育问题,如少数民族教育资助、基础学科、国防科研项目补助等；省政府的补助则侧重于满足地方教育的经常性需要,平衡省内地区间及城乡间的教育发展水平。

5.拓宽财政性教育投资的收入来源。（1）重构税种,征收教育税。借鉴美国的教育税制,开征教育税,取代目前各种名目的教育附加费及其类似的项目,同时适当拓宽税基。这不仅有利于足额征收,而且有利于教育经费的增长。（2）发行教育公债。教育公债是政府专为筹集教育经费发行的一种公债。从理论上讲,由于教育的公共性,政府应以税收形式筹集教育经费,然后通过财政支出形式投入教育,以维持教育自身的生存和发展。但教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同,它不但是一种消费,同时也是一种投资活动,特别是政府对教育的基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点完全适合通过发行教育公债来为教育筹资。（3）发行教育彩票。中国的彩票市场具有很大的潜力,发行教育彩票完全是有可能的。在中国发行专门的教育彩票,将更好地利用社会闲散资金,发展教育事业。发行教育彩票是一种要比希望工程更有力的筹资方式。

6.优化教育投资结构,提高教育投资效率。我国政府财政能力有限,社会经济发展水平还不高,支持如此庞大人口的教育支出,必须优化教育投资结构,提高教育投资及教育资源配置的效率。基础教育是一项免费性、强制性的教育,基础教育的普及是提高我国教育发展水平和劳动者整体素质的关键。因此,基础教育支出应该在财政性教育经费中占绝大比重。而非义务教育，特别是高等教育,在财政教育投资中的比重应该降低,可以从征收适当学费、加大社会投资以及高等教育与市场结合、高校自我创收等方面扩大经费来源。同时,为满足第三产业发展对具有专业技能的劳动者的大量需求,政府和社会各界还应加大对职业教育、成人教育的投入。合理调整教育投资的地区结构,加大对中西部地区和农村地区教育的大力扶持。特别是西部大开发时期。必须高度重视教育在西部发展中的关键作用,尤其是西部的基础教育普及和改变西部农村贫困状况的农民职业技术教育,应该给予优惠和侧重。

参考文献：

1.钟晓玲.以教育公平为本完善我国公共财政教育投入体制[J].金融与经济，2005(7)

2.骆勤.我国教育支出的财政分析和对策选择[J].财经论丛，2004(5)

3.王善迈，曹夕多.重构我国公共财政体制下的义务教育财政体制[C].2005年中国教育经济学年会会议论文

（作者单位：铁道警官高等专科学校 河南郑州 450000）

（责编：贾伟）

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