城市社区治理主体间协同关系研究综述

摘   要：隨着我国社会转型，现代城市发展迫切要求改变传统的城市社区管理模式，社区多元主体间相互协调并管理社区的公共事务成为发展形势的必然。通过对城市社区治理主体间关于协同关系的已有文献进行梳理，归纳出国内外关于研究现状和结果的四个方面内容：社区治理的体制、多元主体、模式以及协同治理。

关键词：城市社区;治理;主体;多元协同治理

中图分类号：C916         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.019

文章编号：1009-6922（2019）02-101-07

协同治理理论在协同理论和治理理论的基础上，以其独特的分析视角，为理顺社区治理多元主体间的关系搭建了具有其内涵的分析框架。在共同处理社区公共事务的过程中，各个主体平等进行公开对话和协商，形成深层次的信任和理解，从而建立社区治理主体间的协同关系。借助资源共享等方式，实现公共利益最大化，使城市社区可持续发展，弥补政府单一治理主体的局限性。

一、国外研究现状

西欧最先开始研究了现代意义上的社区概念和理论，紧接着这些理论在美国得到了进一步发展。滕尼斯的《共同体与社会》一书开启了学者们对社区的系统研究。早期的城市社区主要对贫民的生活状况以及其他相关的问题给予了较多的关注。二战后，西方发达国家普遍面临着经济萧条、失业与贫困人口增多、社会秩序恶化等诸多问题，单纯依靠政府不能解决这些问题。许多国家的政府逐渐意识到社区的重要性并大力推行社区建设，社区理论研究的进程随之加快，所以国外学者对社区治理的研究也相对超前。随着治理理论的发展，学者们在20世纪90年代之后也越来越多地将其应用于城市社区治理。近几年来，国外学者主要对城市社区治理中的社区治理体制、多元主体、治理模式和协同治理四个方面进行了重点研究。

（一）关于社区治理体制的研究

西方民主社会发展的一大特点便是社区的自治及居民参与积极性高，这也是现代公民社会的实践起点。它在西方国家的发展大致分为了三个阶段。第一阶段从19世纪末到二战结束，目标是弥补救济制度的不足，以社区救助为主来改善弱势群体的生活环境，提高生活质量与福利水平。在20世纪初，工业化和城市化带来了诸如失业、、犯罪等社会问题，各种社团用不同的方式走进社区进行解决，“邻里运动”和“社区福利中心”等运动随之产生。此时社区的救助主要依靠政府和社区。第二阶段是以发展社区为主，解决第二次世界大战后许多发展中国家所遭受的失业、经济发展缓慢等问题。此时，依靠政府自身的努力，这些问题无法解决。政府的有关机构通过与社区内的民间团体等合作，使全体居民积极参与到自身社区的建设中来。该阶段中，社区建设通过教育社区居民，从而改变他们对决策者的传统观念与态度，通过自我帮助与互助等方式解决问题。随后，社区建设在各国普遍实施，促进了国家发展与社会变迁，主体由原来的政府、社区扩展到政府、社区和非政府组织三方力量。第三阶段是20世纪80年代以英国等发达国家实施社区重建战略拉开了序幕。为了解决因为新的经济产业结构变动带来的一些社会问题，国家提出了对社区进行重建，目的在于培养公民对社区的认同感和归属感，使居民可以更积极地参与社区治理。

（二）关于社区治理多元主体的研究

美国帕特南认为，民主的社区治理需要政府充分利用参与主体的相互关系，促进自发合作。随着20世纪80年代“结社革命”的兴起，国外学者们逐渐展开了对社会组织参与社区治理的研究。保罗·斯特里滕从社会学角度对社会组织进行了研究，认为“社会组织主要是进行社会服务和管理，满足社区公民的服务需求，它在本质上是一种中介组织，将家庭、社区、社会相联系”。戈登·怀特指出，社会组织有助于公民社会的形成，它是国家与个体间的中介。莱斯特·萨拉蒙指出，社会组织不仅仅是就业渠道，它们既可以提供大量的社会基本公共服务，也能够行使更广泛的表达功能，促进公民社会的形成。麦克德莫特、胡克、布兰迪、麦肯齐等来自不同国家和地区的学者探讨了各自国情下社区治理主体的组织形式，与政府和市场间的关系以及各组织间的关系，分析评估了社区组织在社区治理中的作用、存在的问题及相应的解决方法。20世纪初，托克维尔提出了公民参与是民主制度的核心;约翰·杜威认为“民主必须始于社区，在社区中各家庭和邻里组织的帮助下有助于形成公民性格，从而确立公民的草根思想”。20世纪中叶后，英国吉登斯认为，加强社区民主参与，有助于提高社区居民的生活质量，并且可以直接或间接地促进社会公正。弗朗西斯·福山号召“社区与社会，再来一次”，他认为社区治理若想得到发展，公民参与是其内在动力。美国乔治·布莱尔论述了居民如何获取公共信息、参与公共决策以及协同治理，对社区居民参与社区决策进行了探讨。社区的治理和公民参与，再次成为20世纪90年代西方学术界的热门话题。以理查德·博克斯为代表的学者们正在试图改变传统角色的定位，使公民成为社区公共事务的主要决策者，相互协同治理并建立起相应的社区治理模型，以期发挥更加重要的作用。

（三）关于社区治理模式的研究

社区的治理模式有行政主导型、混合型和自治型三种较为典型的模式。

以新加坡为代表的国家，采用行政主导的治理模式。政府在社区内设立了许多派出机构，派出机构由政府自上而下组织而成，结构严密、职能清晰，社区管理官方性强。新加坡政府一直以提供资金支持主导着社区治理。

以澳大利亚、日本为代表的国家，采用混合治理模式，将政府治理与民主治理相互结合。澳大利亚政府对社区管理提供了有力支持，社区自治力量得到壮大。除了实施上级政府的政策和服务以外，社区治理还保障了社区居民在社区治理中的合法权利。日本政府主要为社区提供相应的规划与指导，其功能相对简单。在混合治理的模式下，政府的目的主要是鼓励居民积极参与社区事务，培养其自治能力。国家对社区发展提供一定的财政支持，政府只负责招标，具体执行由非政府服务机构完成。

以加拿大、美国为代表的国家，采用自治治理模式。居民通过自治完成社区内所有具体事务。加拿大的社区治理具有很强的自主性和自治性，其在政治、法律方面的架构和行政区划都是在社区管理的基础上发展而来。美国政府支持社区工作主要是通过制定法规，而不是直接对社区进行管理。在自治型治理模式下，社区居民积极关注社区事务和参与活动，政府和非营利性机构共同提供社区服务资金。

（四）关于协同治理的研究

近30年来，社会问题日益复杂，政府的能力和资源有限，倒逼政府、企业、社会组织、公民合作来应对各类问题，于是出现了公私伙伴关系、网络治理、协作性公共管理等概念，西方理论界对此也展开了大量研究。目前，西方学者对协同治理的研究主要分为四个部分：

1.对协同治理内涵的研究。汤姆森认为，协同是指行动者通过商谈共同制定出相关的规则，确定彼此的关系并对共同关心的话题进行决策与行动，使他们在此过程中共同受益。安赛尔和盖什指出，协同治理通过协商、对话和承诺，在第一、第二及第三部门均失灵的情况下，多元主体履行各自的责任，充分发挥优势，实现“整体功能大于局部之和”的效果。克罗斯比、布赖森和斯通认为，协同治理是指因单一部门无法完成目标从而需要两个或两个以上的部门进行信息共享的共同行动。

2.对协同治理主体的研究。许多学者认为领导者和参与者都是协同治理的主体。其中，领导者的权威来自权力、资源与合法性，并作用于参与者、协同过程和协同事项。参与者通常包含决策者、利益相关者和社会公众，利益相关者与社会公众不只提供政策咨询也直接参与决策。领导者的主要作用是相互协调，而不是直接命令。

3.对协同治理动因的研究。协同治理的驱动因素包括外部环境、各协同主体之间的相互依赖性、权力和资源的相对不平衡性和联合行动能力等。其中，制度和信任是深层次的决定性因素。制度规范了协同治理过程，信任关系提升了参与的质量与可持续性。正如帕特南和福山所说：“在多元主体的形势下，若双方对彼此越加信任，那么进行合作的可能性就越大”，“信任就像润滑剂，可以使任意的群体或组织的运转变得更有效”。

4.对协同治理模型和结构的研究。安赛尔、盖什在对百余个案例研究的基础上，提出了包含启动条件、制度设计、协作过程等内容的协同治理过程模型（SFIC）。斯通、克罗斯比和布赖森提出了跨部门协同（cross-sector collaboration）分析模型。还有学者对协同治理的结构或机制进行了研究：阿格拉诺夫提出通过信息、行动及发展等网络形式建立协作结构;奥兰·扬则提出了对程序、管制和项目等建立实施协作体制。

二、国内研究现状

随着社会转型，社区治理在基层社会治理中的作用更加明显，社区概念和治理研究持续受到学者的关注。在20世纪30年代，中国逐渐对社区这个话题展开了研究，吴文藻最先提出了社区研究并创立了相应的理论体系，为中国社区研究提出了具体方案。20世纪90年代初，民政部提出“社区建设”，对于城市社区的研究逐步渗入社会学、地理学、政治学等学科，并成为这些领域研究的重点。近几年来，我国的研究重点主要分布为社区治理体制、多元主体间关系、治理模式和协同治理这四个方面。

（一）关于社区治理体制的研究

街居制在中华人民共和国成立后逐渐形成，街区内的治理主体是街道办和居委会，社会管理思想主要以对居民个人的管理为基础。

改革开放以来，“社区人”和社区事务陡然增加，街道职能强化、单位外的非营利组织进入社区，多元化的社区主体逐渐将社区治理结构从行政纵向系统演变为横向和纵向交织的网络结构。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，1991年我国提出了“社区建设”的发展思路，通过减少国家干预，使得公民增加归属感与认同感的同时，通过自我帮助、互相帮助以及他方帮助加强了对社区的服务与管理，从而逐渐实现社区自治。这也标志了城市基层管理体制进入了新的阶段。

进入21世纪，随着市场经济的逐步发展，社区治理结构发生了相应的变化。一方面，原有的自上而下的行政命令方式得以改变，政府通过下放权力使社区党组织、街道办、居委会都参与社区建设相关政策的制定，与政府共同指导并干预具体的社区建设;另一方面，政府开始鼓励社区中非政府性质的组织承担社区内的公共服务职能，并允许他们带领居民开展活动。由于国家与社会关系的调整，社区内以居民自治为基础的志愿团体大量涌现。多元主体的出现使得社区治理主体间的平等互动关系不可避免。

（二）关于社区治理多元主体间关系的研究

在我国，多元主体间基于何种关系实现协调合作是近年来学者探讨的主要问题。从利益相关者的角度，陈伟东和李雪萍提出，社区的利益相关者是那些与社区直接需求或间接需求相关的个人和组织。从政府分权的角度，黄琴等学者认为政府不再一力承担城市社区治理，各个主体应该相互分担一定的社区治理的责任，由政府“一家独大”转变为“多元参与”。

随着我国住房制度的改革，业主和业主委员会两大社区治理主体应运而生，学者们也逐渐对居委会、业委会、物业公司三者间关系进行了一定的研究。任晓春认为，社区治理中的主体是党组织、基层政府、企业、社区自治组织和中介组织，并在政治、经济、社会等方面相互形成了体系。林尚立和陈伟东认为，对居委会的研究需要考察居委会的历史演变，在政治层面即居委会的选举方也应该给予关注。业委会是城市新型商品房社区的产物，大多由业主们自发建立，目的是为了业主的利益服务。业委会担任着非常重要的角色：杨敏認为它可以集合业主的意见，可以动员业主从而对社区居委会施加压力，可以阻止物业公司侵犯业主利益;夏建中也强调了在社区治理中业主委员会的重要性，认为业委会是一个真正通过居民进行自治的组织，从而形成了其与居委会、物业公司三者之间相互竞争、合作与协调的多样关系。

公民的参与在社区逐渐实现多元主体共同治理的情况下显得更为重要。徐勇、陈伟东认为，居民参与社区的治理会因不同类型的社区而受影响，并划分出了传统的街坊型、单一的单位型和综合型等七种类型的社区。陈丽霞指出，影响公民是否参与社区治理及参与的深度主要有三个因素，分别是社区的性质、所属的公共政策属性以及所住居民的素质。张红霞通过调查和分析上海的两个有代表性的社区居民的参与情况，证明了在不同的社区中，居民的收入状况、受教育水平以及社区认同感等都会对居民参与社区治理以及参与的领域有着极大的影响。学者们进一步的研究结论主要集中在：社区居民不能积极参与社区管理，参与人数与事务领域所需的分布状况也参差不齐;社区整体的参与程度仍然较低，实质性参与决策与管理的人数较少。

当前，我国社区治理主体间需要通过协同治理来缓解权力冲突。唐江平指出，要从经济、政治、文化等多方面出发，平衡和重构各主体的权力、权利以及权益关系。政府服务重心下移，实行政务透明化、职权责任化、服务承诺化，避免把居委会作为自己的“一条腿”来使用。万春利指出，应该科学界定各个主体的职责，明确工作机制，着重处理好社区与政府、居民以及物业管理等主体之间的关系。林静基于社会互动、社会冲突和集体行动理论，研究了在城市社区治理中多元主体彼此互动的合作机制。潘晓娟阐述了社区治理到社区发展的新思路，提出应该建立政府与居委会、社会组织及居民之间的互动关系。

（三）关于城市社区治理模式的研究

中国的社区建设实践从20世纪90年代以来经历了近30年的发展，在各大城市的不同时期掀起了高潮并形成了以下三种具有代表性的治理模式。

1.以上海为代表的行政主导模式。上海模式在20世纪90年代提出，通过以居民为核心、以政府为主体以及以社区为支点，建立了综合的管理体系。该模式通过将社区定位于街道，加强了街道办的管理并成为一级城市管理组织。该模式的提出不仅加强了对基层资源的整合，也形成了“三级管理、四级网络”的新体制。然而，这种模式的弊端是政府的干预仍然很强，这阻碍了社区内的自我调控监管机制。

2.以沈阳为代表的政府分权与社区自治模式。沈阳模式是以为了实现社区自治为核心，由组织间的构建而来。其创新主要体现在以下三个方面：一是社区的定位，将社区的定位高于居委会、低于街道，有助于优化资源配置并推进民主;二是社区的划分，将居民居住的地缘关系和居民的认同感等作为参考要素，从而将社区划分为板块型、小区型和功能型等社区;三是社区的组织系统，即决策、执行和领导体系。该模式不仅实现了“社区自治、议行分离”，也有利于在基层的社会管理中体现社区治理的新概念。

3.以深圳为代表的社区工作站模式。深圳盐田区自1999年以来通过改革其管理体制，创建了新的公共服务型政府，提高了行政效率。在盐田模式中，居委会的权力被适度分离，社区工作站和服务站分别承担了原来由居委会一力承担的政府职责和自治职能。社区工作站主要对政府下放的工作进行处理，社区服务站则更多地为居民提供服务。这一创新，一方面使得政府的力量进入了社区，城市政府管理体制也变为“两级政府、四级管理”，工作站拥有法定的地位和较为充足的财政资源，可以占有较为强势有利的地位;另一方面，社区的资源不再仅仅掌握在居委会手中，居委会的权力也随着社区工作站的建立被削弱。

（四）关于协同治理的研究

中国的改革开放加速了社会转型和利益分化，社会治理主体日益呈现出多元化发展趋势，多元主体的协同共治问题逐渐引起国内学者的关注。协同治理理论为多元主体参与社会治理提出了新思路，目前学界对此的研究仍属于初始阶段，研究的主要内容集中在以下四个方面：

1.协同治理内涵研究。学者们对协同治理理论内涵的解读普遍是在20世纪70年代后兴起的协同学以及90年代兴起的治理理论的基础上发展而来的。以李汉卿为代表的一些学者指出，协同治理的理论内容非常丰富，它不仅包括了治理主体的多元性，治理权威的多样性，还包括了组织的协调性等方面内容。李辉、任晓春则着重强调了协同治理与平等、合作以及网络治理理论的区别。田培杰从历史和其他学科的角度对协同治理和公私合作，网络治理和协同公共管理等相关概念进行了比较分析。其中，协同治理是用正式的方式在政府与诸多主体之间进行互动并作出决策，目的是解决共同的社会问题并对结果承担对应部分的责任。

2.协同治理主体研究。学界对协同治理主体的研究，更多是在主体多元的基础上，继续探讨不同主体在治理过程中如何进行“协同”。邵静野认为，党领导了中国的社会治理协同;政府主导了社会治理协同;社会组织与企业分别是社会治理协同的主要主体和重要主体。郁建兴和任泽涛指出，在政府的治理能力不断增强但社会力量依旧较为薄弱的情况下，我国社会治理应该更加遵循社会自身的运行规律，通过协同管理和居民自治提高管理绩效。徐祖荣认为，社会组织是协同治理的重要主体，具有边界模糊、结构灵活、包容性强等特点。从社会协同治理的利益博弈角度，易轩宇认为构建协同联动机制有助于优化协同治理的环境、建立相应的秩序，还有利于促进社会组织参与协同治理。甘峰指出，企业与社会的协同治理在不同的阶段可以产生出不同的价值：一是近期价值，企业家提供大量的就业机会;二是中期价值，社会福利增多;三是长期价值，通过积累社会资本，从而实现社会的良性互动。杨清华指出，在协同治理的过程中，公民参与公共事务，并与政府、非政府组织以及其他主体保持持续的互动，从而形成多元的反应机制。

3.协同治理机制研究。许多学者提出了一些在不同角度下对构建协同治理机制的建设性意见。张振波认为，在协同治理的过程中应该充分协调利益关系，使每个主体可以实现自我管理。邵静野构建了九个主要机制，包括政府领导、责任分担、合作动力、平等协商和集体行动等，建立了一个更完整的社会协同治理的机制框架。杨华锋认为，协同治理的动力机制从表现形态的角度，可以分为利益、命令和心理三类驱动动力;从产生来源的角度，可以分为内生与外生动力。内生动力反映在政府对社会治理的秩序压力和有效性中，外生動力则是社会力量的共同行动力，以维护其合法权利和参与政治过程。

4.城市社区治理中协同治理的应用研究。城市社区协同治理从本质上是改变政府独大的局面，使多元主体共同管理公共事务，真正形成治理合力，协同推进社区的可持续发展。目前，我国城市社区治理的问题在于多元主体地位不平等，居民自治水平低，社会组织发展不成熟，社区资源没有优化配置。有学者指出，过于强调传统治理主体的作用，忽视了对业委会和物业公司等新兴治理主体定位和权责利划分，从而导致在社区治理过程中产生矛盾。吴晓林认为，改变政府在社区中的绝对主导地位是实现城市社区协同治理的关键步骤，通过减少居委会过多的行政功能，从而对社会组织进行合理赋权，推动居民积极参与。蔺丰奇、李颖慧从社会学的角度提出，应该健全相关的法规制度，优化治理主体的权力与责任，建立协同治理的结构等建议。卫志民以北京市东城区的社区治理实践为出发点，探讨了如何从主体多元化、制度创新与机制完善等角度完善我国城市社区的协同治理模式。

三、评述

通过对已有文献的梳理和总结，国内外学者从多个角度研究了城市社区治理和协同治理，取得了一定的成果。这为进一步理顺我国城市社区治理主体关系、实现协同治理提供了很多经验，但也存在着许多不足，需要对以下几个方面进行更深入的研究。

（一）对协同主体关系的再探索

学者们已经普遍认同党、政府、企业、社会组织和公民都是协同治理的主体，也探讨了不同主体在协同治理中所扮演的角色和各自承担的职责。但是，目前对主体间协同关系的研究主要停留在理念层面、原则层面，深度仍然不足。因此，在共同治理公共事务的过程中，特别是对权力关系的制度化和法制化的研究，应该更多地探索多元主体的权限边界、责任分工、利益分配等等。

（二）对协同治理机制研究的再深入

建立协同关系及其良性发展都需要协同机制的保障。虽然学者们从不同角度尝试提出协同治理机制的建构路径，但尚未形成完整、规范的框架体系，且建议往往过于原则和笼统，难以解决具体问题。协同治理的表现形式可以通过公私部门之间的合作来横向表现，也可以从不同层级之间政府的合作纵向表现。因此，应该根据具体情况有针对性地构建起纵向、横向乃至网络化的协同治理机制。

（三）协同治理理论在城市社区治理中的进一步实践与应用

近年来，学界关于协同治理、社区治理的研究成果十分丰富，但是将二者有机结合，选择城市社区治理中的主体间协同关系作为研究切入点进行城市社区治理的研究则相对较少。目前，关于多元主体在社区治理中所处的地位、扮演的角色、互动关系等问题进行深入研究的比较少，大多数属于原则性讨论。因此，应探索如何搭建各主体间互动协商平台，增进彼此间的了解，解决实际矛盾，强化协同治理。

从实际角度来看，各主体之间的关系对社区治理的有效性有着直接影响。在当前背景下，社区发展需要各主体间建立协作发展的关系，使各自利益相互平衡协调，促进社区和谐发展。虽然各主体间存在很大的协作发展空间，但实际进展仍然还存在较大的困难。各主体因各自不同的利益和不平等地位在短时间内还不能进行良好的协作互动，这需要时间和经验的积累，需要各主体不断沟通和磨合。因此，城市社区治理主体间的协同关系与社区的协同治理仍是一个需要长时间探讨并进行深入研究的课题。

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