论主体功能区在区域规划与生产力布局中的地位和作用

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[摘要] 从我国区域规划和生产力布局的历史回顾中,简要分析过去的经验教训,论证主体功能区规划在我国区域规划和生产力布局中的地位和作用,以及所产生的深远影响。

[关键词] 主体功能区 区域规划 生产力布局 地位和作用

在我国规划决策体系中,区域规划作为一定地域范围内区域经济发展的战略策划和产业发展与布局的方案设计及其实施对策的综合 ,一直是各级政府区域发展战略的重要组成部分。生产力布局作为区域规划的中心环节和核心任务,直接影响了我国不同区域的产业结构、发展速度。我国在不同时期的区域规划和生产力布局,对提高国家综合国力,改善人民生活发挥了重要的作用。但同发达国家相比,我国的区域规划和生产力布局在国土开发和区域发展的有序性方面,仍存在不少差距。

一般认为,造成我国国土开发相对无序的重要原因是长期忽视空间布局方面的规划。在面对我国未来国土开发利用的基本格局、人口-产业-城镇长远的分布走势、重要发展轴带和功能性通道的空间组织方案以及资源安全和生态屏障的地域配置等一系列问题至今还没解决的情况下,国家“十一五”规划纲要明确指出,我国要推进形成主体功能区,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。这是贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措,是构建和谐的人地关系地域系统的布局总图。

按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行区域规划,有助于我国逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范,经济发展和人口、资源、环境相协调的新的区域规划格局,并且对我国的生产力布局产生深远影响,对加快转变经济发展方式、加大经济结构调整力度、促进经济社会和人口资源环境相协调、逐步实现各地区基本公共服务均等化、最终实现共同富裕,具有重要意义。

一、我国区域规划与生产力布局情况回顾及教训

我国区域规划和生产力布局大体经过了以下几个历程:

一是从建国初到“五五”的30年。这一时期,我国区域规划基本出发点是:加速重工业发展,建立战略防御型经济布局。区域规划的主要形式是采取联合选厂,成组布局等方式。依靠国家指令性计划和重大项目的区域布局政策加以实施 。生产力布局模式主要是增长极模式,依次经历了内地倾斜布局、六大经济协作区均衡布局和三线倾斜布局三个阶段。

“一五”期间的生产力布局向内地倾斜,实施的156个重点建设项目,有102个在内地,694个限额以上重点工程,有472个在内地,1953年至1957年,内地国民收入的增长额占全国增长额的67.8%。“二五”期间,设立东北、华北、华东、中南、西南、西北六大经济协作区,强调各经济协作区平衡布局,强调大经济区内部的农、轻、重产业协调发展。

“三五”期间和“四五”前期,国家进行了大规模的“三线建设”,生产力布局作了大规模跳跃式的西移,国家的投资重点是处于内地的“大三线”地区,“三五”时期和“四五”时期,三线地区投资分别占到全国基建总投资的52.7%和41.4%。

“四五”期间后期到“五五”期间,随着中国对外关系的进一步改善,国防原则不再作为生产力布局的主要原则,国家进行了生产力布局的适度调整,在保证三线地区建成的生产能力能够充分发挥作用的前提下,将绝大部分成套引进项目集中布局在辽宁中部、京津塘、长三角和长江中下游沿岸地区和胶东地区 。

二是“六五”至“七五”期间的10年。这一期间,在改革开放背景下,我国传统的区域规划和区域政策开始发生根本性的变化。改革开放初期,我国区域规划和区域政策以非均衡发展战略为标志,实施沿海发展战略,设立了经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区,生产力布局纠正了过去向西倾斜的政策,将47.7%的重点项目布局在沿海地区,将46.5%的重点建设项目布局在中西部,沿海地区充分利用现有经济基础,带动内地进一步发展;“七五”计划提出(东、中、西)三大地带划分的思想,确处理东部沿海、中部、西部三个经济地带的关系,生产力布局打破了建国以来片面强调均衡布局模式,强调区域经济由不平衡到均衡发展的客观规律,强调集中资金与资源进行重点发展。

三是“八五”至“九五”期间。这一时期,我国区域规划和区域经济政策的制定转移到:为建立社会主义市场经济体制总目标服务,强调区域规划和区域政策必须以市场配置资源为基础,重视地区经济的协调发展。“八五”期间,提出“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则,逐步实现生产力的合理布局。在生产力布局明显向东部沿海倾斜的情况下,国家又将对外开放扩大到沿边、沿江和内陆地区,将生产力布局由增长极模式向点轴布局模式转变。

“九五”期间,国家有关部门按照市场经济规律、地区经济内在的联系以及地域特点,打破行政区划界限,在已有经济布局的基础上,编制了长江三角洲和长江沿江地区、西南和华南部分省区、西北地区、环渤海地区、东北地区、中部五省及京九铁路沿线地区,以及东南沿海地区等七大区域发展规划。国家再次以点轴模式为生产力布局的主要模式,在加快沿海地区发展的前提下,援助中西部地区的发展。

四是“十五”时期。“十五”期间,我国的区域规划和区域政策主要是加强区域的协调发展,积极推进西部大开发,有效地发挥中部地区综合优势,支持中西部地区加快改革发展,振兴东北地区等老工业基地,鼓励东部有条件地区率先实现现代化。生产力布局改变了过去平衡布局和倾斜布局的格局。

建国50年以来不断调整的区域规划和生产力布局,在我国的经济建设中发挥了重大的作用,取得了丰硕的成果。但从上述历史沿革中,不难看出,长期以来我国的区域规划的总体部署和实施方案不断进行调整,缺乏稳定性和全国层面地整体考虑,这种区域规划指导下的生产力布局,重产品、行业和部门发展布局,轻空间布局,致使国土开发和建设布局无序乃至失控,经济社会发展与资源、生态、环境间的矛盾日益突出。客观分析,这些问题的出现,既有我国认识水平方面的原因,也受到当时国际大环境的影响。“十一五”规划提出主体功能区划,正是解决过去区域规划和生产力布局不合理所造成的诸多问题的有效途径。

二、主体功能区在区域规划与生产力布局中的地位和作用

国家通过主体功能区规划,就可以确定我国哪些区域适宜优化开发和重点开发,哪些区域应当限制开发和禁止开发。确定各区域的主体功能定位,并按照功能定位调整和完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的区域发展格局。这一思路将会对我国区域规划和生产力布局进行新一轮的调整,区划和布局将更加注重针对性,注重资源和要素的优化配置,是促进我国区域协调发展的新突破。

1.主体功能区规划是对区域规划理念和方法的一次创新,具有前沿性的地位

主体功能区规划在区划理念的主导思想上强调人文意识。主体功能区划中将我国国土面积的一部分划为优化开发区,就是考虑到这部分地区的国土开发密度较高,资源环境的承载能力已经开始减弱,如果继续依靠过去大量占用土地,消耗资源和大量排放污染来实现经济的较快增长,将严重影响人类的生活质量并带来许多生态问题,不能实现区域的可持续发展。因此主体功能区划中,优化开发区的主要任务是提高这部分区域的增长质量和效益,提升经济发展的层次和综合竞争力,优化和改善空间结构,创造良好的人居环境,防止经济过度集聚,将人的可持续发展放在首先考虑的位置。

主体功能区规划将全国层面的生态环境保护理念引入区域规划中。将我国国土面积的一大部分划为限制开发区和禁止开发区,就是考虑到我国的各类退耕还林区、天然林保护区、重要水源保护地区和自然保护区,都是关系到全国范围内生态安全的区域,将这些区域列为限制开发区和禁止开发区,将有效保障国家生态安全,缓解人与自然紧张的状况。

主体功能区规划在编制方法上运用大量新技术手段,丰富了区域规划的编制手段。目前全国范围内的主体功能区划,搜集、储存和分析了我国大量的社会、经济、地理、自然等方面的基础数据,并运用了GIS,GPS 等新技术和以计算机作为主要工具的数学建模技术,通过定量分析,科学确定主体功能区划分的界限和范围,改变了以往区域规划定性研究为主的规划方法,使得主体功能区划分更加接近区域实际情况 。

主体功能区规划划分四类主体功能区,明确四类区域在区域发展和布局中承担不同的分工和定位,配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准,将逐步打破行政区划分割,改善政府空间管理的方式和机制,是市场经济条件下政府职能转变在区域管理方面的探索和体现,在区域开发体制和机制中,具有前沿性的地位。

2.主体功能区划成为不同区域生产力布局模式选择基本依据,具有基础性地位

主体功能区划将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区,这将对目前我国的生产力布局模式产生重大影响。主体功能区划结束后,划定为优化开发区的区域,区域经济的成熟度、生产要素的通达状况,产业的发育程度都位于全国的前列,因此在考虑生产力布局模式的时候,应充分考虑这些因素,将布局由原来的初级增长极模式转变为点轴或是网络布局模式,以实现经济增长方式的转变,提高经济增长的质量和效益;划定为重点开发区的区域,上述指标可能处于全国的中上水平,因此在选择生产力布局模式时,可考虑布局模式的点轴模式并适时向高级模式转变,以实现经济的快速增长和人口的大量集聚;对于划定为限制开发的区域,因为其区域生态环境脆弱、不具备大规模开发的条件,只适宜发展该区域自然资源环境可承载的特色产业,以此其生产力布局模式以初级模式为宜,实行点状开发,在限制开发区域内部一些重点区域进行增长极式的布局,以实现保护和开发的双重任务。

这种基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局,是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础,也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础,可以说主体功能区规划在区域规划中具有基础性地位。

3.主体功能区规划将不断优化区域生产力布局,具有战略性的地位

通过主体功能区规划,突破行政区划的束缚,循序推进产业间的区际转移,将不断优化我国的生产力布局。主体功能区要求产业的转移从资源环境承载条件差的区域向资源环境承载条件好的区域转移,从不适于发展经济的区域向承担经济发展重任的区域转移。优化开发区内的资源环境负荷重的产业将向重点开发区转移;限制开发区内的资源环境负荷重的产业将向重点开发区和优化开发区转移;禁止开发区内的与区域功能定位不符的产业向重点开发区和优化开发区转移,通过产业转移,实现一定区域的资源条件和经济人口规模相适应,区域内的经济和人口活动不超过该区域的环境容量,在不改变或者尽可能少的改变自然生态系统的情况下,使人口分布、经济分布与自然相适应,以达到经济、人口与资源环境的动态空间均衡,从而实现生产力的合理布局。

主体功能区规划关注国土空间的长远发展布局,区域的主体功能定位在长时期内将保持稳定,一经确定就会长期发挥作用。在此基础上,主体功能区规划通过明确的有效期限,确定分阶段的目标、任务和工作重点,并且在主体功能区规划完成后,具体制定四类主体功能区分类的发展规划。这一规划的制定过程将伴随我国全面建设小康社会的整个进程,对于保障我国现代化建设和和谐社会建设具有重要的战略意义,在区域规划中具有战略性的地位。

参考文献:

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